摘 要：城市土地儲備制度在我國已經實施了十多年，資金短缺一直困擾著土地儲備制度的發(fā)展，甚至已成為制約土地儲備制度發(fā)展的“瓶頸”。本文結合土地儲備實踐，分析了儲備資金短缺的原因，提出了“開源節(jié)流”的解決思路，從優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)和拓寬融資渠道二個方面探索如何解決土地儲備資金短缺問題。
關鍵詞：土地儲備 資金短缺 研究
1996年上海市為了“盤活閑置土地，幫助國企改革”成立了中國第一家土地儲備機構即上海市土地發(fā)展中心。[[]曾玉丹.國內外土地儲備研究進展綜述及展望[J].國土資源導刊,2007,(3):72-74.]之后，全國各地紛紛建立起了土地儲備機構。隨著土地儲備制度的發(fā)展，資金短缺問題顯得尤為突出，已導致土地儲備制度的優(yōu)勢難以發(fā)揮。
1. 城市土地儲備資金運作分析
土地儲備資金短缺涉及到土地儲備制度的多個方面，問題復雜，須結合土地儲備實際工作，才能有效解決此問題。
我國地方政府在建立土地儲備時，設定的土地儲備目標、模式等存在差異，造成了土地儲備定義存在多種形式的現(xiàn)象。其中，最具權威的應當是2001年國土資源部頒布的《土地儲備管理辦法》，指出土地儲備是指市、縣人民政府土地資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。根據(jù)上述定義，我國土地儲備模式可分為三類：市場主導的上海模式、政府主導的杭州模式、市場政府混合型的南通模式。無論哪種模式，土地儲備的運行機制是基本一致的，包括土地收購、開發(fā)、儲備和出讓四個環(huán)節(jié)（見圖1）。
土地儲備資金運作包括資金籌集和投向二個方面。土地儲備資金投向是土地儲備制度中的核心問題。[[]黃志斌.從哪來 怎么用 如何管——略談土地收購儲備制度運行中的資金問題[J].中國土地,2006,(3):30-31.]根據(jù)上述土地儲備運行機制，土地儲備資金循環(huán)過程就顯而易見了（見圖2）[[] 朱寅傳,賈生華.城市土地儲備制度：理論、實踐、政策[M].杭州：浙江大學出版社,2001:116.]?？梢钥闯?，城市土地儲備資金投向有：土地收購過程中的征地補償費用和購買支出等；土地開發(fā)過程中的開發(fā)費用；土地儲備過程中儲備土地所占資金的銀行貸款利息；土地出讓過程中的各項手續(xù)費用等。其中占主要部分的是土地收購費用、開發(fā)費用和占用費用。如能合理地減少這三項資金的需求就能有效緩解土地儲備資金壓力。
圖1 城市土地儲備運行機制
Fig.1 The operating mechanism of urban land reserve
目前土地儲備資金主要來源于財政撥款和銀行貸款。其中，財政撥款一般做為儲備機構的啟動資金一次性撥付，且金額有限。銀行貸款是土地儲備資金的主要來源，已占到了土地儲備總資金的60%甚至80%以上了。即便如此，單一的銀行貸款模式也很難滿足土地儲備的需求。以北京市為例，根據(jù)北京市土地供應計劃，2006年北京市各金融機構需要擴大300%的土地貸款規(guī)模才能滿足城市土地儲備開發(fā)融資的需求，融資難度可想而知。[[]郎理英.北京市土地儲備和一級開發(fā)融資問題研究[C].銀行與投資——中國投資學會2005—2006年度獲獎科研課題選編。北京:中國金融出版社,2005:199-233.]可以說，當前我國土地儲備尚未形成穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源渠道和運作機制。
圖2 城市土地儲備資金運作體系圖
Fig.2 The capital operating system of urban land reserve
2. 城市土地儲備資金短缺原因分析
資金短缺是一個相對概念，分析儲備資金短缺可從資金需求和供給二個方面進行。
（1）土地儲備收購價格標準不統(tǒng)一，影響土地收購的順利實施，增加儲備資金的額外支出。目前，我國土地收購的性質、收購雙方的關系、收購價格的內涵等一系列問題都沒有明確的法律規(guī)定，使得不同地區(qū)操作方式不一，收購雙方對于收購價格確定存在較大分歧，導致征地拆遷難度加大，提高了資金占用成本。此外，土地收購過程中，土地征地補償形式基本就貨幣補償一種形式，補償方式單一，短期行為嚴重，這無形也加重了資金需求壓力。
?。?）土地一級開發(fā)制度不完善，開發(fā)成本控制還需加強。土地開發(fā)整理一般由政府通過招標的形式委托土地一級開發(fā)商進行土地開發(fā)，在這個過程中，開發(fā)成本項中很多無具體量化標準，一級開發(fā)成本準確測算的難度很大。而各地政府出臺的一級開發(fā)政策對開發(fā)企業(yè)利潤的規(guī)定又各不相同，如北京市的政策是：如果是政府出資，利潤不高于開發(fā)成本的2%；杭州市的政策是：開發(fā)整理單位的利潤按照實施方案測算的開發(fā)整理成本總額的10%以內予以核定。再加上信息不對稱及土地一級開發(fā)企業(yè)可能存在的道德風險和逆向選擇，一級開發(fā)商為了獲取更多利潤或在二級土地市場上“曲線拿地”，就會虛增土地一級開發(fā)成本，增加土地儲備資金需求。
?。?）土地儲備規(guī)模不合理，即增加了土地的購置成本，也增加了土地的持有成本。一般而言，土地儲備量越少，用于土地儲備的資金也就越少，土地儲備中心儲備的土地也就相應越少，政府對土地一級市場的調控能力也越??；反之亦然。如何確定合理的土地儲備規(guī)模是土地儲備的一個難點。在實際工作中，各地的土地儲備都是憑借對未來土地需求的一種預測和主觀判斷來確定土地儲備量的，土地儲備尚缺乏具體和系統(tǒng)的計劃和適當?shù)囊?guī)模范圍。土地儲備量的大小具有一定的隨機性和盲目性，且有盲目擴大的趨勢，盲目的儲備造成儲備資金的浪費。
從土地儲備資金供給也就是資金籌集來看，我國土地儲備資金籌集渠道單一。土地儲備的資金來源主要有財政撥款和銀行貸款。財政撥款數(shù)額受到政府財力的限制，很難滿足土地儲備需要。而主要通過銀行貸款籌集土地儲備資金的方式也存在很多不足。首先銀行貸款的期限與土地儲備周期不匹配，其次銀行貸款金額不穩(wěn)定。同時，銀行貸款的利息負擔重，增加儲備成本。
3. 城市土地儲備資金短缺解決思路分析
通過分析土地儲備資金短缺產生的原因，我們可以發(fā)現(xiàn)土地儲備系統(tǒng)不完善和融資渠道單一是造成城市土地儲備資金短缺的主要原因。要解決土地儲備資金短缺問題，即要“開源”也要“節(jié)流”，在拓寬融資渠道的同時也要優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)。
首先，明確土地收購性質，收購價格標準要統(tǒng)一。土地收購性質的定位直接影響著土地收購價格標準的確定。結合我國土地儲備的運作情況，筆者認為將土地收購性質定位為“強制性的買賣”關系比較合適。關于土地收購價格，最核心的問題就是土地收購價格包不包含發(fā)展權價格。關于這個問題應當從土地產權理論和土地增值機理等方面進行研究。土地收購價格內涵明確后，土地收購價格的標準制定就迎刃而解了。除此之外，在土地征用補償形式方面，可探索除貨幣補償外的其他補償形式，如實物補償?shù)取?br />
其次，加強政府對一級開發(fā)成本的控制管理。土地一級開發(fā)的實質就是政府委托開發(fā)企業(yè)進行土地開發(fā)整理，二者之間存在著委托代理關系。在土地一級開發(fā)市場化過程中，土地儲備機構和開發(fā)企業(yè)的期望效用函數(shù)不一致。為此，應以委托代理理論為指導，建立有效的激勵機制，抑制代理費用，擴大代理效果，并降低代理成本，增加代理人風險。
再其次，制定詳細合理的土地儲備計劃，對土地儲備進行定量分析，找出最佳土地儲備訂購點和儲備量。土地儲備的最優(yōu)規(guī)模點應該是由土地購置成本和土地持有成本構成的土地儲備成本的最低點?，F(xiàn)代管理理論認為，處于閑置狀態(tài)的資源就是庫存。土地儲備中心收購的土地類似于企業(yè)的庫存。可考慮利用庫存理論，建立土地儲備決策模型來確定最佳土地儲備訂購點。引入應用于企業(yè)確定最佳存貨量的存貨經濟批量模型，來研究土地儲備規(guī)模，找出最佳儲備量。
最后，拓寬融資渠道，加強地產金融機構的發(fā)展。土地儲備資金需求大，運作周期長，顯然單一的銀行貸款融資渠道不能適應土地儲備的發(fā)展。為此，要探索一條社會化的籌資機制，將國內大量民間資金利用起來，保障土地儲備的可持續(xù)發(fā)展。在目前中國金融管理體制下，可考慮的儲備融資渠道主要有土地基金、土地債券、土地資產證券化和項目融資。此外，土地儲備各種融資方式的運作和管理都離不開專業(yè)的地產金融機構，所以還要加強地產金融機構的發(fā)展來保證儲備資金的順利籌集。
4. 結論
自城市土地儲備制度建立以來，土地儲備資金問題一直是政府部門和理論界關注的焦點。土地儲備資金短缺即有融資渠道不夠通暢的外部原因，也有資金使用粗放的內部原因。因此，要解決土地儲備資金短缺，即要“開源”也要“節(jié)流”，雙管齊下。文中提到的幾種解決思路，還非常淺顯，只是起到一個拋磚引玉的作用，還需要做進一步的研究。
