摘 要：新型農(nóng)村金融機構(gòu)制度安排更多體現(xiàn)了政府防范金融風(fēng)險、保障金融安全的政策意圖，而缺乏對農(nóng)村金融市場特殊性的關(guān)注。新型農(nóng)村金融機構(gòu)的制度安排必須加以改進(jìn)和完善，否則融資難的困境將繼續(xù)困擾中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村金融機構(gòu) 制度 創(chuàng)新
農(nóng)村金融“新政”的實施打破了農(nóng)村金融市場的壟斷，對于改善農(nóng)村融資狀況、激活農(nóng)村金融市場、規(guī)范民間資本運作等發(fā)揮了一定的作用。但是新型農(nóng)村金融機構(gòu)組建進(jìn)度慢、經(jīng)營陷入“資金”瓶頸、偏離“三農(nóng)”等問題說明農(nóng)村金融“新政”存在著制度缺陷。
一、新型農(nóng)村金融機構(gòu)制度安排的缺陷
（一）新型農(nóng)村金融機構(gòu)資本金制度存在缺陷
1.非銀行民間資本入股村鎮(zhèn)銀行的比例限制。農(nóng)村金融新政關(guān)于村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人身份與出資數(shù)額進(jìn)行了嚴(yán)格限制，對非銀行業(yè)金融機構(gòu)、非金融機構(gòu)法人以及自然人出資存在著苛刻的不合理限制。這意味著如果沒有銀行業(yè)金融機構(gòu)作為最大股東或唯一股東，村鎮(zhèn)銀行不能設(shè)立；其他非銀行金融機構(gòu)、非金融機構(gòu)法人和自然人最多只能取得最高10%的持股比例，這也限制了民間資本參與發(fā)起村鎮(zhèn)銀行的積極性；符合一定條件的小額貸款公司雖然可以轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，但轉(zhuǎn)制后，其最大股東也必須是商業(yè)銀行。這些規(guī)定既阻礙了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立，也阻礙了促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新。
2．注冊資本額的降低不到位。為了保證金融機構(gòu)支付能力，各國都對吸儲性金融機構(gòu)設(shè)置一定的注冊資本準(zhǔn)入門檻。然而貸款公司不吸收公眾存款，農(nóng)村資金互助社只吸收社員存款，因此，對它們的注冊資本采取高要求是不合理的。
（二）激勵機制不到位
1．間接激勵機制缺失。目前新型農(nóng)村金融機構(gòu)雖然享受了一定的稅收優(yōu)惠，但這些安排在實施過程中，缺乏明確的法律規(guī)定，不確定性很大。另外村鎮(zhèn)銀行也無法享受到與農(nóng)信社同等的優(yōu)惠稅收待遇。農(nóng)村金融機構(gòu)最主要的發(fā)展困境是可貸資金不足問題，雖然他們可從其他銀行業(yè)金融機構(gòu)融入資金，但由于缺乏有效的實施機制和政策支持，沒有多少金融機構(gòu)愿意向它們?nèi)谫Y。
2．直接激勵機制缺失。在國外，不少國家在農(nóng)村金融發(fā)展初期，都采用政府直接參與的方式。如日本的農(nóng)林中央金庫在成立之初，政府出資20億日元。我國政府除了積極降低準(zhǔn)入門檻外，在新型金融機構(gòu)設(shè)立中，卻處于缺位狀態(tài)，只是一個根據(jù)準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)行核準(zhǔn)的審批者。
?。ㄈ┘s束機制可操作性差
由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、信用環(huán)境較差，新型農(nóng)村金融機構(gòu)由于規(guī)避風(fēng)險和利潤最大化的訴求，遠(yuǎn)離 “三農(nóng)”的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。為了保證機構(gòu)真正地為“三農(nóng)”服務(wù)，還需要建立約束性機制，控制資金流向。目前對它們的資金流向雖有原則性的規(guī)定，但缺乏具體的可操作規(guī)定，不足以約束和激勵新型農(nóng)村金融機構(gòu)的行為。
?。ㄋ模┙M建、審查機制異化
1．市場準(zhǔn)入異化為計劃控制。在新型農(nóng)村金融機構(gòu)的具體組建工作中，監(jiān)管部門對設(shè)立多少、在何地設(shè)立具有決定權(quán)；投資人與擬設(shè)地銀監(jiān)局溝通后，才能開展籌建工作。另外，相關(guān)政策還對各省、市、區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)的類型、數(shù)量制定計劃。市場機制內(nèi)在要求由資本所有者根據(jù)準(zhǔn)入條件和自身條件，做出是否設(shè)立、在什么地方設(shè)立機構(gòu)的判斷。如果不是市場機制在起作用，取而代之的是政府計劃，“寬準(zhǔn)入”沒有任何意義。
2．審批異化為抑制。目前地方政府和監(jiān)管部門在審批中熱衷村鎮(zhèn)銀行而輕農(nóng)村資金互助社的傾向。主要原因是地方監(jiān)管部門監(jiān)管能力有限，擔(dān)心農(nóng)村資金互助社點多面廣，容易出現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險。政府作為理性的“經(jīng)紀(jì)人”，考慮到監(jiān)管成本和監(jiān)管風(fēng)險最小化，限制農(nóng)村資金互助社的設(shè)立理所當(dāng)然。
三、新型農(nóng)村金融機構(gòu)的制度創(chuàng)新
?。ㄒ唬?zhǔn)入制度的完善
1．廢除對民間資本入股村鎮(zhèn)銀行的比例限制。2012年5月銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實施意見》，支持民間資本參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴(kuò)股，并將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低到15%。我們認(rèn)為，應(yīng)該逐步降低對民間資本入股村鎮(zhèn)銀行的比例限制，并在一定的條件下，廢除其入股村鎮(zhèn)銀行的比例限制。
2．根據(jù)新型農(nóng)村金融機構(gòu)的不同類型調(diào)整注冊資本額。貸款公司是由商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行設(shè)立的，50萬元的注冊資本要求對設(shè)立人并不算高，因此可不調(diào)整。農(nóng)村資金互助社注冊資本金的規(guī)定要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的不低于30萬元，行政村設(shè)立的注不低于10萬元，這樣的要求在實踐中過高，應(yīng)予以下調(diào)。
?。ǘ┘顧C制的建立
首先是在法律中明確規(guī)定新型農(nóng)村金融機構(gòu)可以享受的稅收優(yōu)惠政策。其次是政府應(yīng)積極參與為基層農(nóng)村金融機構(gòu)提供服務(wù)的機構(gòu)設(shè)立。另外，還應(yīng)建立大型商業(yè)銀行與新型農(nóng)村金融機構(gòu)之間的融資機制。盡快出臺相應(yīng)的融資辦法，對于什么樣的農(nóng)村金融機構(gòu)可以融資、提供融資銀行的權(quán)利義務(wù)作出相應(yīng)規(guī)定，并對提供融資的商業(yè)銀行給予傾斜政策。
?。ㄈ┘s束機制的完善
為調(diào)控新型農(nóng)村金融機構(gòu)資金流向，可以采取這樣的辦法，即單筆流出農(nóng)村貸款達(dá)到一定比例、同一非農(nóng)貸款人貸款達(dá)到一定比例、非農(nóng)貸款總量達(dá)到一定比例的需要報告監(jiān)管部門備案，監(jiān)管部門以此作為評價農(nóng)村金融機構(gòu)的依據(jù)。監(jiān)管部門應(yīng)制定出詳細(xì)的評估標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的獎懲機制；資金流出農(nóng)村過多的機構(gòu)要受到處罰，直至勒令退出農(nóng)村市場。
?。ㄋ模┙M建、審核機制的完善
1.建立真正的市場組建機制。首先，政府在組建中應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)服務(wù)提供者，而不是組建對象、組建地點的決定者。其次，對農(nóng)村資金互助社的設(shè)立給予更多關(guān)照。小規(guī)模的農(nóng)村資金互助社不需要專門的監(jiān)管機構(gòu)實行審慎監(jiān)管，當(dāng)資金互助社規(guī)模達(dá)到一定程度后，再由監(jiān)管部門實行審慎監(jiān)管。
2.完善機構(gòu)設(shè)立的審核機制。統(tǒng)一的農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立審批制不符合農(nóng)村金融實際，可以根據(jù)金融機構(gòu)類型不同設(shè)置不同的審核機制。村鎮(zhèn)銀行應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實行審批制。對農(nóng)村資金互助社的設(shè)立審批程序可以取消，對符合法定條件的申請者，可直接到工商行政管理機關(guān)登記。根據(jù)國外經(jīng)驗，只有當(dāng)農(nóng)村資金互助社的資產(chǎn)和成員規(guī)模較大時，才考慮對其采取審批制。
