摘 要：美國政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會（GASB）發(fā)布的政府服務(wù)績效報(bào)告建議標(biāo)準(zhǔn)，不僅推動(dòng)了州和地方政府績效報(bào)告的編報(bào)工作，也為我國建立政府績效報(bào)告制度提供了參考。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快完善政府績效管理相關(guān)法律，建立政府績效指標(biāo)體系和績效報(bào)告制度，對推進(jìn)我國民主建設(shè)、加強(qiáng)政府管理具有十分重要的意義。本文介紹GASB的政府服務(wù)績效報(bào)告建議標(biāo)準(zhǔn)和對我國政府績效管理的借鑒作用。
關(guān)鍵詞：公共管理 政府績效管理 績效報(bào)告 政府會計(jì)
美國聯(lián)邦、州及地方政府是國防、公共安全、司法以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的主要提供者。過去的幾年來，很多州和地方政府開始發(fā)布服務(wù)績效報(bào)告(SEA report）1。為幫助州和地方政府更好地編制政府服務(wù)績效報(bào)告，政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會（GASB）于2003年發(fā)布了一個(gè)名為《政府服務(wù)績效報(bào)告——有效溝通信息的建議標(biāo)準(zhǔn)》的特別報(bào)告，在報(bào)告中針對政府績效信息的有效溝通提出了16條建議標(biāo)準(zhǔn)和11條其他良好實(shí)踐，作為州和地方政府編制績效報(bào)告的指南。2005年，GASB又發(fā)布了一個(gè)名為《政府服務(wù)績效報(bào)告理解指南》的文件，以幫助普通公民閱讀和理解政府部門的服務(wù)績效報(bào)告，文中又對其發(fā)布的建議標(biāo)準(zhǔn)作了更為通俗的注釋和例解。本文通過介紹GASB建議標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容，提出對我國政府績效管理工作的相關(guān)參考建議。
一、GASB建議標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容
GASB在制定政府績效報(bào)告建議標(biāo)準(zhǔn)的過程中，廣泛吸收了普通公民、政府機(jī)構(gòu)、專家和國際組織的意見，以便制定的標(biāo)準(zhǔn)更容易被理解，并且不會對報(bào)告編制造成很大的負(fù)擔(dān)。GASB的16條建議標(biāo)準(zhǔn)歸集為三類，一是服務(wù)績效外部報(bào)告應(yīng)包含的基本信息；二是績效信息的基本要求；三是績效信息的有效溝通。
?。ㄒ唬┓?wù)績效外部報(bào)告應(yīng)包含的基本信息。
1、主旨和范圍。報(bào)告應(yīng)清楚地闡明主旨與范圍，報(bào)告是否完整地涵蓋該機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)項(xiàng)目。
2、主要服務(wù)目標(biāo)的說明。報(bào)告應(yīng)說明機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)目標(biāo)，以及這些目標(biāo)的來源，如法令規(guī)定、上級指令或是機(jī)構(gòu)自身決定，以表明該機(jī)構(gòu)的公共受托責(zé)任。
3、制定服務(wù)目標(biāo)的相關(guān)方參與情況。報(bào)告應(yīng)說明服務(wù)目標(biāo)制定過程中，公民、民選官員、管理層和組織員工的參與情況，使讀者了解對完成目標(biāo)負(fù)有責(zé)任的人員是否參與了目標(biāo)的制定等信息。
4、分層信息報(bào)告。報(bào)告對績效信息應(yīng)分不同層次報(bào)告，如報(bào)告應(yīng)包括一個(gè)摘要，使讀者可以快速地獲知整體情況。同時(shí)，應(yīng)說明不同層次的信息之間的關(guān)系，并告訴讀者如何獲取不同層次的信息。
5、目標(biāo)完成情況和面臨困難的分析。報(bào)告應(yīng)包括執(zhí)行層或管理層對主要目標(biāo)任務(wù)的完成情況、完成目標(biāo)任務(wù)面臨困難的客觀分析，使讀者能了解機(jī)構(gòu)服務(wù)的意義，并評估機(jī)構(gòu)的努力程度。
6、關(guān)注核心指標(biāo)。報(bào)告應(yīng)關(guān)注本機(jī)構(gòu)最主要的服務(wù)項(xiàng)目或內(nèi)容，關(guān)注與服務(wù)內(nèi)容最相關(guān)的目標(biāo)，關(guān)注最核心的評估指標(biāo)。
7、信息可靠性說明。報(bào)告應(yīng)包含相關(guān)信息，幫助讀者評估績效信息是否值得信賴。
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1、與結(jié)果相關(guān)的評估指標(biāo)。報(bào)告的評估指標(biāo)應(yīng)與機(jī)構(gòu)意圖達(dá)到的服務(wù)目標(biāo)緊密相關(guān)，如果可能，評估指標(biāo)應(yīng)與該機(jī)構(gòu)的服務(wù)計(jì)劃、方案、預(yù)算等文件中設(shè)定的指標(biāo)相關(guān)并保持一致。
2、使用的資源和效率。報(bào)告應(yīng)包括機(jī)構(gòu)提供服務(wù)所使用的資源或成本信息，也可以將成本—產(chǎn)出的效率作為績效信息來報(bào)告。
3、公民或顧客的感觀評價(jià)。在必要的情況下，報(bào)告應(yīng)包含普通公民或顧客對機(jī)構(gòu)主要服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果的感觀評價(jià)，避免只報(bào)告單方面的產(chǎn)出、結(jié)果指標(biāo)。
4、提供評估指標(biāo)的比較信息。報(bào)告的評估指標(biāo)應(yīng)提供與其他期間數(shù)據(jù)、設(shè)定目標(biāo)或其他內(nèi)部、外部源數(shù)據(jù)的比較結(jié)果，為評估該機(jī)構(gòu)及其服務(wù)計(jì)劃、措施提供更清晰的框架。
6、影響結(jié)果的因素。報(bào)告應(yīng)分析影響績效結(jié)果的重要內(nèi)、外部因素，如州、地區(qū)、社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會狀況等，為讀者理解組織的工作環(huán)境提供參考依據(jù)。
7、信息的匯總與分類。報(bào)告所提供匯總信息應(yīng)當(dāng)按照適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行分類或匯總，為不同需求的讀者提供參考。
8、一致性。報(bào)告的績效指標(biāo)及其計(jì)量方法應(yīng)當(dāng)上下期一致，以保證績效評估的連續(xù)性，如果績效指標(biāo)或其計(jì)量方法有重大改變，則應(yīng)在報(bào)告中對改變及其原因做出注釋。
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1、便于查找、獲取和理解績效報(bào)告。對外的績效報(bào)告應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)合適的渠道、媒體公布，并應(yīng)廣泛地告知潛在的讀者如何獲得這些報(bào)告，以保證有足夠的讀者獲知政府機(jī)構(gòu)的績效信息，并據(jù)此做出相關(guān)決策（如對民選官員的投票）。
2、定期和及時(shí)地報(bào)告?？冃?bào)告應(yīng)定期（一般為每年）報(bào)告，并在報(bào)告期結(jié)束后盡可能早地報(bào)告相關(guān)績效信息，保證該信息能及時(shí)地為讀者決策所用。
在16條建議標(biāo)準(zhǔn)之外，GASB又列舉了11條良好實(shí)踐（Good Practices）作為補(bǔ)充，主要有：績效指標(biāo)的定義和計(jì)算方法；對機(jī)構(gòu)如何使用績效信息的討論；提供機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)系人及聯(lián)系方式；政府績效審計(jì)的結(jié)果；調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告使用人數(shù)等信息等。
二、我國績效管理工作現(xiàn)狀及存在的問題。
黨中央、國務(wù)院十分重視績效管理工作，《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出“要建立行政問責(zé)制度和績效評估體系”。由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議研究并報(bào)國務(wù)院同意，選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績效管理試點(diǎn)，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)績效管理試點(diǎn)，發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績效管理試點(diǎn)，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。各級政府、各部門也在積極探索建立符合本地、本部門實(shí)際情況的績效管理體系。
但從總體上看，我國的政府績效管理尚處于起步階段,實(shí)踐中還存在許多問題,突出表現(xiàn)在績效管理缺乏相應(yīng)的制度和法律作保障;沒有建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系,目前納入評估體系的主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保、節(jié)能等經(jīng)濟(jì)業(yè)績指標(biāo)；政府績效管理過程封閉，以上級對下級的評估與考核為主，缺乏社會公眾、媒體對政府績效的監(jiān)督。特別是作為績效管理的重要環(huán)節(jié)，績效報(bào)告制度和標(biāo)準(zhǔn)還不完備，績效報(bào)告還停留在傳統(tǒng)的工作總結(jié)形式，內(nèi)容涵蓋面窄；沒有統(tǒng)一規(guī)范的報(bào)告框架，報(bào)告部門可以選擇對自己有利的內(nèi)容，避重就輕，報(bào)喜不報(bào)憂；報(bào)送對象僅限于上級機(jī)關(guān)，極少向公眾、媒體公開，即使已公開的內(nèi)容，其包含的信息也十分有限。
三、美國績效報(bào)告制度對我國政府績效管理工作的借鑒意義。
1、盡快完善政府績效管理相關(guān)法律。1993年7月，美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法》，將政府績效評估制度化法定化。我國也應(yīng)盡快建立績效管理相關(guān)的法律制度，對績效指標(biāo)的設(shè)立、績效評估工作的開展、績效報(bào)告的提交與公布等事項(xiàng)做出明確規(guī)定。
2.建立政府績效指標(biāo)體系。以國務(wù)院和部委牽頭，針對政府及不同的專業(yè)部門，建立分類的績效評估指標(biāo)體系。一方面用于上級政府、部門對下及政府、部門的考核，引導(dǎo)地方政府與部門工作方向，另一方面用于指導(dǎo)地方政府、部門的績效報(bào)告編制。
3、建立政府績效報(bào)告制度。布什政府于2003年開始推行部門績效“報(bào)告卡”制度，設(shè)立績效基準(zhǔn)和等級評估標(biāo)準(zhǔn)制度。我國也應(yīng)通過相關(guān)法律規(guī)定，要求各級政府及其部門每年根據(jù)其績效指標(biāo)完成情況，提交績效報(bào)告，并逐步向公眾公布。引入公民參與機(jī)制是改善政府績效管理的一個(gè)有效途徑。針對績效報(bào)告的內(nèi)容與格式要求，國家應(yīng)出臺相關(guān)指導(dǎo)文件，以規(guī)范績效報(bào)告工作。
