一、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與審計(jì)規(guī)制
黨的十一屆三中全會(huì)完成了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一黨的工作中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，解決了“發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)”的歷史命題，實(shí)現(xiàn)了偉大的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。30年后，在總結(jié)改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在冷靜分析中國(guó)國(guó)情與國(guó)內(nèi)外諸多挑戰(zhàn)和機(jī)遇的背景下，黨中央做出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略抉擇，解決了在新歷史時(shí)期如何科學(xué)發(fā)展的命題。
加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻革命，它貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域［1］。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就是要調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)，從“又快又好”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝趾糜挚臁?；從依賴自然資源與物質(zhì)消耗轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠萍歼M(jìn)步、素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新；從粗放型、外延性發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、內(nèi)涵性發(fā)展，進(jìn)而確立經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新模式。我們要將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，將科技創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，將改善民主作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，將改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力［2］。
加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程，需要在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)管理部門、企業(yè)的合力作用，需要社會(huì)上下的共同努力和持續(xù)推進(jìn)。也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)有目標(biāo)、有步驟的漸進(jìn)過程，它不可能在市場(chǎng)機(jī)制的作用下自動(dòng)生成和瞬間實(shí)現(xiàn)［3］。中外經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐都清楚地表明，市場(chǎng)機(jī)制配置資源有可能偏離“帕累托最優(yōu)”，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。偏離經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的目標(biāo)，這在發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、信息化和國(guó)際化的進(jìn)程中屢屢發(fā)生，中國(guó)也不例外。“市場(chǎng)失靈”主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是提供公共產(chǎn)品主體的缺失。教育、環(huán)保、社會(huì)保障、公共醫(yī)療等公共產(chǎn)品不能帶來高額和即期收益，按照市場(chǎng)法則生產(chǎn)者會(huì)退出公共產(chǎn)品生產(chǎn)，而這些產(chǎn)品對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行則是必不可少的。二是外部性問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的成本和收益之間出現(xiàn)分離，成本投入者得不到應(yīng)有的回報(bào)，而得益獲取者卻沒有為收益付出應(yīng)有成本。三是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。市場(chǎng)上出現(xiàn)壟斷或自然壟斷，壟斷者憑借壟斷力輕而易舉地獲取高額利益，損害社會(huì)公平，阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。四是信息失靈。信息不充分與信息不對(duì)稱，它影響市場(chǎng)主體和政府管理的正常判斷、科學(xué)管理與有效決策。五是消費(fèi)偏好。市場(chǎng)出現(xiàn)了所謂劣質(zhì)品驅(qū)趕優(yōu)質(zhì)品，因?yàn)樵谀承┨囟▓?chǎng)合劣質(zhì)品存在市場(chǎng)需求，優(yōu)質(zhì)品常常因無利可圖或微利而被忽略。六是收入分配不公。公平與效率關(guān)系錯(cuò)置，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，公平的損害最終會(huì)制約效率的提升。七是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。出現(xiàn)失業(yè)、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)衰落、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不高、居民生活水平下降等。八是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的短期性和滯后性。市場(chǎng)主體追求短期利益和局部利益，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制遲緩，醞釀著經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，克服市場(chǎng)機(jī)制不足的重要方法是政府規(guī)制，即用政府干預(yù)這只“看得見的手”調(diào)節(jié)與控制市場(chǎng)機(jī)制那只“看不見的手”。在中國(guó)，政府是市場(chǎng)資源最多的占有者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最強(qiáng)大的組織者、法律法規(guī)最有力的執(zhí)行者和社會(huì)事務(wù)最大的管理者，故政府在處理“市場(chǎng)失靈”方面具有巨大的優(yōu)勢(shì)。但是，政府規(guī)制發(fā)生作用且達(dá)到預(yù)期效果是有條件的，或者說，政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控有可能出現(xiàn)失誤或偏差，發(fā)生經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之的“政府失靈”?！罢ъ`”主要表現(xiàn)為：
一是政府規(guī)制獨(dú)立性、公平性的缺失。政府沒有代表社會(huì)公眾和廣大消費(fèi)者的利益從事宏觀經(jīng)濟(jì)管理，而是被某些利益集團(tuán)“俘虜”，成為其代言人，或者急功近利，追逐眼前和局部利益而忽略社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)和公眾利益。二是公共產(chǎn)品供給的低效。由于公共產(chǎn)品的非盈利性，其成本核算的重要性和必要性容易被淡化，極易出現(xiàn)損失浪費(fèi)和劣質(zhì)低效。三是政府的擴(kuò)張沖動(dòng)和地方政府的自行其是。有的地方政府偏離科學(xué)發(fā)展軌道，熱衷于形象工程和政績(jī)工程，有的則對(duì)中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策陽(yáng)奉陰違，強(qiáng)調(diào)地方本位和區(qū)域利益，造成政令不暢、令行不止，危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體安全。四是信息不對(duì)稱。政府決策缺乏應(yīng)有的信息來源和保障，或者信息被人為遲滯，削弱了政府經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)效性、針對(duì)性、持續(xù)性和有效性。五是政府機(jī)構(gòu)的官僚化和組織缺陷。部分政府機(jī)構(gòu)龐大，部門林立，職責(zé)不明，程序不清，效率低下，影響了政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行力，甚至盲目干預(yù)市場(chǎng)，損害市場(chǎng)機(jī)制的正常機(jī)能。六是規(guī)制者的能力局限?！罢ъ`”嚴(yán)重滯緩了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展，因此政府在組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理社會(huì)事務(wù)的過程中，接受來自內(nèi)部和外部的服務(wù)、配合、協(xié)作乃至監(jiān)督是十分必要的，即對(duì)規(guī)制者再規(guī)制，這對(duì)有效避免規(guī)制者可能出現(xiàn)的偏差能夠起到“雙保險(xiǎn)”的作用，也大大降低了“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”并發(fā)的概率。
那么，誰(shuí)能夠擔(dān)當(dāng)對(duì)規(guī)制者進(jìn)行再規(guī)制的重任呢？顯而易見，國(guó)家審計(jì)具備這個(gè)能力。國(guó)家審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”功能，扮演著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督者的角色，是政府規(guī)制再規(guī)制的承擔(dān)者。因?yàn)閲?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，地位超然，沒有自身的市場(chǎng)利益；具有法律的授權(quán)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，其審計(jì)行為有法律依據(jù)；具有良好的運(yùn)行業(yè)績(jī)；具有規(guī)制者再規(guī)制的勝任性（如：能對(duì)政府政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行規(guī)制），符合我國(guó)國(guó)情，且社會(huì)成本低廉，可操作性強(qiáng)；具有代表性，能夠代表廣大人民群眾的根本利益；同時(shí)具有對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管理部門和企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督的客觀條件和社會(huì)氛圍［4］。
那么，國(guó)家審計(jì)如何對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈進(jìn)行規(guī)制呢？按照政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的機(jī)理，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織和管理主體，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中處于經(jīng)濟(jì)決策者、經(jīng)濟(jì)管理者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具體實(shí)施者的地位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、行使審計(jì)規(guī)制的職責(zé)，不是直接從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不具有經(jīng)濟(jì)管理與決策的職能，國(guó)家審計(jì)實(shí)際上扮演著服務(wù)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、信息員和促進(jìn)者的角色，主要是依照法律法規(guī)，按照社會(huì)利益至上、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為和政府宏觀經(jīng)濟(jì)的管理行為進(jìn)行限制、規(guī)范、監(jiān)督與控制，偵察、檢測(cè)“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”的發(fā)生領(lǐng)域、動(dòng)向、規(guī)模、范圍和作用程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有?？茖W(xué)發(fā)展、妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的情勢(shì)，系統(tǒng)分析其背后的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因，判斷其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)際影響或損害程度，向黨和政府傳遞信息、發(fā)出預(yù)警、提供咨詢、提出建議、謀求改進(jìn)。在審計(jì)規(guī)制發(fā)生作用的過程，審計(jì)機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)、其他經(jīng)濟(jì)管理部門、司法機(jī)關(guān)等須形成明確分工和緊密協(xié)作，形成良好的互動(dòng)性和互補(bǔ)性［5］。
二、 國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的方式與領(lǐng)域
審計(jì)屬于國(guó)家上層建筑，自然要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。中國(guó)審計(jì)體制屬行政型審計(jì)體制，它反映了中國(guó)的國(guó)體和政體要求。在該體制以及相應(yīng)的法律背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)于黨和政府的工作，是國(guó)家審計(jì)的生存之由和發(fā)展之本。換言之，國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)制度安排的產(chǎn)物，是新的歷史時(shí)期、新的形勢(shì)發(fā)展的客觀需求，也是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)要求和國(guó)家審計(jì)特征的具體體現(xiàn)，這不僅具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，而且具有顯著的客觀依據(jù)。
國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中居于核心地位。國(guó)家審計(jì)應(yīng)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［6］。國(guó)家審計(jì)圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)大局，置身于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主流，具有自身發(fā)展的軌跡，具有強(qiáng)大生命力的基本表征。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)具有批判性、建設(shè)性、服務(wù)性、宏觀性、主動(dòng)適應(yīng)性、開放性等顯著特征，這些特征反映了國(guó)家審計(jì)本質(zhì)，也體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)和方式路徑上的與眾不同［7］。
國(guó)家審計(jì)的批判評(píng)析體現(xiàn)了審計(jì)不輕易接受未經(jīng)檢查與測(cè)試的結(jié)論，不簡(jiǎn)單地承認(rèn)未經(jīng)證明的事實(shí)之特質(zhì)，即以批判的眼光和態(tài)度去審查每個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)單位和每筆財(cái)政資金，審查、分析、評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性，發(fā)現(xiàn)有違背自然規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)管理及社會(huì)發(fā)展規(guī)律的各類現(xiàn)象；以批判性、審查性的思維主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，分析矛盾，判斷是非，揭示風(fēng)險(xiǎn)，消除隱患，排除市場(chǎng)機(jī)制負(fù)面作用和政府管理風(fēng)險(xiǎn)影響，有效維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。
國(guó)家審計(jì)的審計(jì)活動(dòng)不僅要查出經(jīng)濟(jì)社會(huì)已存在或潛在的問題與風(fēng)險(xiǎn)，而且要積極提出整改對(duì)策，以改革的思維科學(xué)、全面和發(fā)展地提出解決問題的辦法和措施，幫助被審計(jì)單位及有關(guān)部門和單位完善法律、法規(guī)和規(guī)章制度，從而起到堵塞漏洞、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高管理水平、防范問題再次發(fā)生的建設(shè)性和預(yù)防性作用。也就是說，國(guó)家審計(jì)不僅是治標(biāo)性、防范性被動(dòng)型審計(jì)監(jiān)督，而且是治本性、建設(shè)性的主動(dòng)型審計(jì)監(jiān)督，即要求其審計(jì)監(jiān)督注重審計(jì)問題的成因解剖與背景分析，發(fā)現(xiàn)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)的普遍性、傾向性、典型性和有影響性的問題，發(fā)現(xiàn)體制性、機(jī)制性和制度性層面的矛盾和障礙，及時(shí)與被審計(jì)單位交流，提出科學(xué)的建設(shè)性意見和建議，將結(jié)果評(píng)判與過程分析、揭露問題與促進(jìn)整改有機(jī)結(jié)合起來。
國(guó)家審計(jì)的宏觀服務(wù)性特征要求審計(jì)順應(yīng)改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，圍繞中心，服務(wù)大局，展現(xiàn)出新的、更高的歷史定位，不斷拓展新的服務(wù)領(lǐng)域，履行圍繞黨和政府中心工作行使服務(wù)的職能。國(guó)家審計(jì)通過履行法律賦予的職責(zé)，服務(wù)于黨和政府的中心工作，服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和人民根本利益，服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)的宏觀服務(wù)性特征要求審計(jì)工作在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)有大局意識(shí)，有系統(tǒng)觀念，要站得高、看得遠(yuǎn)，要求審計(jì)工作必須從全局出發(fā)，從宏觀上思考問題，從總體上把握問題，服從服務(wù)于改革開放與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局。
國(guó)家審計(jì)的主動(dòng)適應(yīng)性特征要求審計(jì)在新歷史時(shí)期要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”的功能，弄清審計(jì)工作當(dāng)前面臨的新形勢(shì)、黨和政府的新要求、人民群眾的新希望，使國(guó)家審計(jì)工作主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、新要求和新希望，將審計(jì)工作融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景之中。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)須緊密圍繞經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展這個(gè)中心，自覺地開放審計(jì)產(chǎn)品的供給市場(chǎng)，根據(jù)黨委、政府、人大、老百姓的需要，選擇審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)和焦點(diǎn)問題開展審計(jì)，努力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的若干帶有普遍性、傾向性、典型性的問題，為黨和政府深化改革和推進(jìn)發(fā)展建言獻(xiàn)策。
在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，國(guó)家審計(jì)的作用方式是發(fā)揮“防火墻”的“抵御功能”，自動(dòng)排除干擾，攔截風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航；發(fā)揮“檢測(cè)系統(tǒng)”的“診斷功能”，盡早感知風(fēng)險(xiǎn)，捕捉異動(dòng)，判定原由，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式順利轉(zhuǎn)型；發(fā)揮“預(yù)警系統(tǒng)”的“示警功能”，提供風(fēng)險(xiǎn)信息，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)措施的落實(shí)，化解、消除有悖于經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的障礙；發(fā)揮“自濾系統(tǒng)”的“除疾功能”，削弱危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的消極因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行肌體進(jìn)行“除疾、保健”；發(fā)揮“平衡器和助推器”的“修復(fù)功能”，改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)的外在環(huán)境和運(yùn)行質(zhì)量。
國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的活動(dòng)領(lǐng)域和成長(zhǎng)空間是十分廣闊的。國(guó)家審計(jì)通過發(fā)揮審計(jì)規(guī)制職能，履行審計(jì)監(jiān)督的法定職責(zé)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)值運(yùn)動(dòng)、管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)控，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所產(chǎn)生的信息進(jìn)行鑒證，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行異常進(jìn)行評(píng)析，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)、難點(diǎn)和疑點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)政府管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”予以足夠的關(guān)注和檢測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制、機(jī)制和政策制度問題，提出分析解決對(duì)策，為黨和政府提出決策咨詢和信息保障。具體說就是按照審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的通知》精神，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展“一個(gè)中心”、圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變“兩大目標(biāo)”，完成對(duì)中央宏觀調(diào)控政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)等“八項(xiàng)任務(wù)”。
“八項(xiàng)任務(wù)”勾勒了國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要活動(dòng)領(lǐng)域和重要工作內(nèi)容，其中“對(duì)中央宏觀調(diào)控措施政策實(shí)施情況的跟蹤審計(jì)”是強(qiáng)化政府規(guī)制效力的重要舉措，是防范“政府失靈”的有效對(duì)策，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保證手段；“對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)和管理情況的審計(jì)監(jiān)督”是保證政府投資項(xiàng)目決策上的科學(xué)性、程序上的嚴(yán)密性、經(jīng)濟(jì)上的合理性、技術(shù)上的先進(jìn)性、管理上的有效性、實(shí)施上的可行性和使用上的效益性的重要機(jī)制；“對(duì)重點(diǎn)民生工程和重點(diǎn)民生資金的審計(jì)監(jiān)督”是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下維護(hù)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措，對(duì)于修補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”、維護(hù)社會(huì)秩序、創(chuàng)建和諧社會(huì)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義；“加大對(duì)重大違法違規(guī)問題的揭露和查處力度”是維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的尊嚴(yán)、保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序和效率、凈化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、防范市場(chǎng)失靈和政府失靈、保障人民群眾的根本利益的重要措施；“加大對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)的揭示和反映力度”是提升黨和政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問題的關(guān)注和處置能力，提升對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各類風(fēng)險(xiǎn)的警戒水平、前移風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置關(guān)口的重要方略，對(duì)維護(hù)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)安全、防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政府管理風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量起到重要作用；“加大對(duì)體制及機(jī)制性問題的揭示和反映力度，推進(jìn)深化改革、加強(qiáng)管理”是彰顯國(guó)家審計(jì)維護(hù)市場(chǎng)正常機(jī)制和建設(shè)廉潔高效的政府，體現(xiàn)審計(jì)治標(biāo)性功能與治本性效能有機(jī)結(jié)合的有效路徑，對(duì)科學(xué)分析和有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的深層問題起到重要推進(jìn)作用。另外，對(duì)政府批準(zhǔn)的重要企業(yè)的改制、改組、改造以及企業(yè)的兼并、聯(lián)合、合資、合作的全過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)政府實(shí)際執(zhí)行的財(cái)政、金融、稅收政策進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，對(duì)政府三農(nóng)政策執(zhí)行以及環(huán)保、科技和教育等方面的投入進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)，對(duì)社會(huì)保障制度、資金和重要產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查等，都是國(guó)家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的活動(dòng)領(lǐng)域和工作內(nèi)容。
三、 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加速國(guó)家審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
國(guó)家審計(jì)一方面促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，另一方面又在這一過程為自身發(fā)展找到良好平臺(tái)和難得機(jī)遇。審計(jì)機(jī)關(guān)須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，不失時(shí)機(jī)地加速國(guó)家審計(jì)從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型？筆者認(rèn)為，目前國(guó)家審計(jì)應(yīng)努力完成以下各項(xiàng)戰(zhàn)略工程。
第一，鞏固現(xiàn)有審計(jì)成果與盤整現(xiàn)有審計(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)過28年發(fā)展所構(gòu)建的審計(jì)組織基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、人員基礎(chǔ)、法規(guī)基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)和有關(guān)經(jīng)驗(yàn)、信息積累是審計(jì)事業(yè)的寶貴財(cái)富，是今后事業(yè)發(fā)展的出發(fā)陣地和成長(zhǎng)平臺(tái)。利用好這些基礎(chǔ)，是做好審計(jì)工作的重要保障。審計(jì)人員需總結(jié)28年審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反思過去，總結(jié)成敗，調(diào)整工作方式，降低改革與發(fā)展成本，從而取得起點(diǎn)高、投入少、見效快、發(fā)展新的效果?！氨P點(diǎn)”家底重在總結(jié)審計(jì)工作的規(guī)律，弄清自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，以揚(yáng)長(zhǎng)避短，挖掘創(chuàng)新，從外延型的發(fā)展逐步納入內(nèi)涵為主的發(fā)展軌道。
第二，調(diào)高審計(jì)目標(biāo)。隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著國(guó)家審計(jì)責(zé)任范圍的外延由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域拓展，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)自然相應(yīng)調(diào)高，即審計(jì)的目標(biāo)將以真實(shí)性、合法性和效益性為基礎(chǔ)向安全性、和諧性方向調(diào)高，且以后兩者為重心。換句話說，國(guó)家審計(jì)以捍衛(wèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)益、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，將國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要工具發(fā)揮作用。
第三，打造精品與凝練特色。過去審計(jì)工作注重規(guī)模，這與我國(guó)審計(jì)早期發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。但是，現(xiàn)今審計(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，規(guī)模拓展已不是審計(jì)發(fā)展的主要特征。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要立足本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，圍繞中心，服務(wù)大局，找準(zhǔn)自我定位，走特色和精品之路，尋找促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最佳著力點(diǎn)，力爭(zhēng)審計(jì)資源聚焦，謀求在既定資源條件下的優(yōu)化發(fā)展，即追求審計(jì)邊際貢獻(xiàn)最佳的效果，以優(yōu)取勝、以精取勝。因此，國(guó)家審計(jì)要抓審計(jì)項(xiàng)目的成功率，力求做一項(xiàng)成一項(xiàng)，且要做好、做深、做精，以擴(kuò)大審計(jì)影響，提升審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的直接的、實(shí)際的貢獻(xiàn)率。
第四，收縮戰(zhàn)線，優(yōu)化審計(jì)工作的整體布局。隨著我國(guó)審計(jì)組織體系的建立及其內(nèi)部分工的完善，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從繁重的企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)中回撤，將審計(jì)的重點(diǎn)置于財(cái)政、金融、國(guó)有企業(yè)及國(guó)家控股的重點(diǎn)企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)上，這將大大縮短審計(jì)戰(zhàn)線，使有限的審計(jì)力量形成“拳頭”，以充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的綜合效能?！?+1”的審計(jì)格局不僅是國(guó)家審計(jì)的主要領(lǐng)域，而且也是審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要區(qū)域。
第五，刷新審計(jì)內(nèi)容。過去審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容強(qiáng)調(diào)檢查會(huì)計(jì)賬目，審計(jì)目標(biāo)是監(jiān)督被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性，而真實(shí)性和合法性監(jiān)督涉及面廣、延伸性強(qiáng)，需要注入較多的審計(jì)資源，還容易與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形成交叉和重復(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，國(guó)家審計(jì)的重心也逐步向效益審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、境外審計(jì)轉(zhuǎn)移，將真實(shí)性、合法性和效益審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來。這是提高審計(jì)效力的必然選擇，它代表了審計(jì)發(fā)展的方向，提升了國(guó)家審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的參與度和貢獻(xiàn)率。
第六，突出重點(diǎn)，抓大放小。國(guó)家審計(jì)將審計(jì)重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向財(cái)政支出，既履行了國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約職能，也體現(xiàn)高層次審計(jì)監(jiān)督的特征。對(duì)財(cái)政支出審計(jì)，維護(hù)了廣大納稅人的利益，改變了過去政府監(jiān)督者缺位的現(xiàn)象，提高了審計(jì)的社會(huì)效益。所以，貫徹“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的原則，在現(xiàn)有審計(jì)資源的條件下有所為有所不為，努力形成審計(jì)工作亮點(diǎn)和擴(kuò)大審計(jì)社會(huì)影響力，是審計(jì)工作的基本原則。與此同時(shí)，審計(jì)工作的重點(diǎn)逐步從規(guī)模轉(zhuǎn)向質(zhì)量、從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程、從過程轉(zhuǎn)向管理和績(jī)效、從微觀轉(zhuǎn)向宏觀、從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從對(duì)事和人轉(zhuǎn)向?qū)w制和機(jī)制，真正最大限度發(fā)揮審計(jì)在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的作用。
第七，改進(jìn)審計(jì)技術(shù)與方法。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大力度引進(jìn)、吸收、使用和推廣先進(jìn)的審計(jì)思想與方法，積極探索信息化條件下新的審計(jì)方式和技術(shù)，提高審計(jì)機(jī)關(guān)技術(shù)裝備水平，增加審計(jì)工作的技術(shù)含量，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引入審計(jì)領(lǐng)域；總結(jié)審計(jì)實(shí)踐中形成的、行之有效的技術(shù)、技巧、經(jīng)驗(yàn)與方法等，以求在不增加或不大幅增加人、財(cái)、物投入的情況下，較大幅度地提高審計(jì)效率和效果。
第八，提高人員素質(zhì)。審計(jì)工作是一項(xiàng)復(fù)雜勞動(dòng)，審計(jì)人員的素質(zhì)常常決定了審計(jì)的質(zhì)量好壞和水平高低。審計(jì)機(jī)關(guān)需有計(jì)劃、有目標(biāo)地改變目前審計(jì)隊(duì)伍單一的財(cái)會(huì)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建復(fù)合型、職業(yè)化、精良型的專業(yè)隊(duì)伍，使審計(jì)隊(duì)伍具有合理的專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)，且使之具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性、融合性和適應(yīng)性，成為作風(fēng)過硬、技術(shù)精湛的威武之師和文明之師。以審計(jì)人員素質(zhì)和技術(shù)裝備水平的提高、審計(jì)人員結(jié)構(gòu)的改善彌補(bǔ)審計(jì)人員數(shù)量不足，是審計(jì)發(fā)展的必然選擇。
第九，提升審計(jì)管理水平。管理也是生產(chǎn)力，是審計(jì)的戰(zhàn)斗力，在同樣的條件下不同的管理水平能夠組合出不同的戰(zhàn)斗力。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要重視審計(jì)管理工作，科學(xué)整合現(xiàn)有審計(jì)資源，優(yōu)化配置、合理使用；加強(qiáng)各部門審計(jì)力量協(xié)同作戰(zhàn)，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；優(yōu)化審計(jì)時(shí)間管理和程序安排；加強(qiáng)同業(yè)交流和信息溝通，實(shí)現(xiàn)資源共享。
第十，審計(jì)工作的創(chuàng)新。這包括積極探索聯(lián)合審計(jì)、協(xié)同審計(jì)的路子，協(xié)調(diào)上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的行動(dòng)；協(xié)調(diào)審計(jì)監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系；嘗試部分審計(jì)項(xiàng)目外包；在一定條件下借助內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)力量為我所用；審計(jì)理論研究與實(shí)際工作、審計(jì)教育與審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)相結(jié)合等。
總之，國(guó)家審計(jì)要全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加速國(guó)家審計(jì)職能從維護(hù)性向建設(shè)性的轉(zhuǎn)變，從勞動(dòng)密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變；加速審計(jì)工作從經(jīng)驗(yàn)向科學(xué)的轉(zhuǎn)變，從封閉操作向開放運(yùn)行轉(zhuǎn)變，從獨(dú)立運(yùn)行向與社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)協(xié)同，與紀(jì)檢、監(jiān)察和反貪賄賂配合，與輿論監(jiān)督和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形成合力的轉(zhuǎn)變。只有加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展才有保障，才能真正落實(shí)到位、取得最佳效果。�
