美中經(jīng)貿(mào) 外資審查 政策阻礙 談判協(xié)定
一、美國外國投資審查委員會與相關(guān)審查條款
?。ㄒ唬┱哐葑兣c審查機(jī)構(gòu)
如今的美國外國投資審查委員會（CFIUS） 由福特總統(tǒng)在1975年的行政令中頒布設(shè)立。1988年出臺的Exon-Florio修正案指出，對于國家安全有潛在危害的外國投資，總統(tǒng)有權(quán)阻止交易。之后，里根總統(tǒng)將歸屬于他的權(quán)力和職責(zé)交給了CFIUS。CFIUS由負(fù)責(zé)收集和分析外國在美投資的研究機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變成了一個有權(quán)審查和決策輔助的機(jī)構(gòu)。2007年7月26日，布什總統(tǒng)簽署了《2007外國投資與國家安全法》。這一法案將CFIUS的地位法律化并穩(wěn)定了CFIUS的審查程序。2008年1月布什通過一項行政命令擴(kuò)大了CFIUS的成員構(gòu)成，CFIUS 隸屬于財政部，由包括行政部門和總統(tǒng)行政辦公室等部門的要員組成。
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美國的外商投資審查程序總體上可概括為申報，30天審查，45天調(diào)查和總統(tǒng)決定4個階段。在30天的初級審查中，通過內(nèi)部討論和相關(guān)分析，如果CFIUS如果有充分的理由確認(rèn)這起交易會威脅到國家安全，則會在這一階段阻止交易；若內(nèi)部不能達(dá)成一致意見或并購方在申請遭到拒絕時仍然希望得到總統(tǒng)的最終裁決， 則會進(jìn)入為期45天的后續(xù)審查，并提交總統(tǒng)進(jìn)行最后決定。
二、中國涉及國家安全的外資審查條款
（一）政策演變
伴隨著越來越多的外資入華，中國政府也開始重視外資流入對國家安全產(chǎn)生的影響。美國的外商投資審查法案經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展和修改過程，而中國涉及國家安全的外商投資審查近些年才開始起步，其最終審查條款的確立距今才僅僅有半年多的時間。2011年2月11日，國務(wù)院發(fā)布了有關(guān)外國企業(yè)對本國企業(yè)并購和收購引起的國家安全問題審查條例，初步規(guī)定了審查程序、相關(guān)機(jī)構(gòu)以及“國家安全”問題所涉及到的領(lǐng)域，這是中國在反壟斷條款的正式貫徹實行上邁出的第一步。3月4日，商務(wù)部發(fā)布了有關(guān)外商投資安全審查條例的中期條款，將相關(guān)條款進(jìn)行了進(jìn)一步修改。8月25號，商務(wù)部發(fā)布了外資在華并購與收購安全審查條例的最終條款。
（二）審查機(jī)構(gòu)
不同于CFIUS，中國并沒有設(shè)立專門的外商投資審查委員會，這一機(jī)構(gòu)也不直接隸屬于某一個行政部門，而是由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，商務(wù)部和國家發(fā)改委只發(fā)揮主要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。審查人員由跨部委的聯(lián)席專家組成，根據(jù)審查所涉及的不同領(lǐng)域和行業(yè)來具體決定由哪個部門或機(jī)構(gòu)承擔(dān)審查過程。商務(wù)部負(fù)責(zé)接收審查申請并將最終結(jié)果告知申請人。 聯(lián)席委員會的主要職責(zé)包括：研究分析外商投資可能對國家安全產(chǎn)生的影響，對其進(jìn)行審查，并最終做出相關(guān)決定。
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中國的外資審查程序也可大體歸為四個階段。在外方提出申請后，如果中方認(rèn)為需要審查，商務(wù)部會在15個工作日內(nèi)告知申請人，并在其后5個工作日內(nèi)將審查申請?zhí)峤唤o聯(lián)席委員會。如果聯(lián)席委員會認(rèn)為需要啟動特殊審查的，則會開始為期65天的調(diào)查階段并將最終意見提交給國務(wù)院，由其作出最終決定。目前，國務(wù)院的最終審查時間還不確定。
三、美中外資安全審查條例中的政治和政策阻礙
如今看來，美中外資安全審查程序都會不可避免受到內(nèi)部政治和政策運(yùn)作的干擾。從美國方面看，雖然美國總統(tǒng)對于審查階段的收購申請具有最終的接受或否決權(quán)，但從CFIUS向國會提交的年度報告中我們可以看到，每年由總統(tǒng)親自否決的案件只有少數(shù)幾起，大部分申報者是不堪忍受美國強(qiáng)大的政治壓力而主動撤回申請。尤其是近些年國會對外資審查過程的頻繁介入使得美國行政部門越來越多地受到立法部門的干擾，在這種情況下，議員的個人傾向，其所處選區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)情況以及國會之中的黨派紛爭等復(fù)雜因素都會影響美國的外資審查過程。況且美國外商投資審查機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成較為復(fù)雜，機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)作并不對外公開，不同部門在“國家安全”和“經(jīng)濟(jì)利益”這一問題的平衡上也存有較大爭論。9?11事件后，相對保守的國防部和國土安全部在對外資的安全審查過程中發(fā)揮著愈加重要的作用，特別是當(dāng)并購和收購涉及到高科技和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時。此外，CFIUS還格外關(guān)注中國企業(yè)對美投資是否會潛在增強(qiáng)中國的軍事實力以及對美投資的中國企業(yè)與中國政府之間的關(guān)系。
中國的外資審查條例與程序剛剛確立，在運(yùn)行方面存在著很大的不規(guī)范性和不確定性，雖然中國還沒有哪個單獨(dú)機(jī)構(gòu)會像CFIUS一樣成為外商在美投資“攔路虎”的代名詞，但是中國在一系列問題上的模糊政策和法規(guī)也一直讓國際投資者感到頭疼。商務(wù)部發(fā)布的審查條款中并沒有詳細(xì)指出“聯(lián)席委員會“具體包括哪些機(jī)構(gòu)和人員，如果參與審查的部門太少，可能無法對外方的申報做出完整和正確的評估，若涉及的機(jī)構(gòu)太多，則有可能會導(dǎo)致審查效率低下從而影響最終的審查結(jié)果。再者，從時間因素上來看，部分外國投資者認(rèn)為“聯(lián)席委員會”在第三階段“調(diào)查”上用時過長，而且相關(guān)條款并沒有為國務(wù)院的最終審查規(guī)定嚴(yán)格期限，這就使外國投資者更加擔(dān)心中國對外資安全審查的過程會受國內(nèi)政治和行政部門不透明政策運(yùn)作的影響，另有投資者擔(dān)心此類申報會因為無限期拖延而最終導(dǎo)致的不了了之。
根據(jù)中國美國商會今年4月份發(fā)布的《美國企業(yè)在中國2012白皮書》， “中國法規(guī)政策相互矛盾且法律不明確”這一問題連續(xù)兩年成為美國企業(yè)在華運(yùn)營的第二大挑戰(zhàn)。 此外，中央政府和地方政府在外資監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行方面出現(xiàn)了不一致，地方政府的行政裁量權(quán)也對外商在華投資形成了阻礙。
四、總結(jié)與政策建議
近年來，中國一些企業(yè)在美國的并購案頻頻受到“以威脅國家安全為由”的阻撓 ,隨著中國相關(guān)條款的頒布，美國一些人士指出日后美國在中國投資時可能也會面臨相同的困境。
對于美國政府來說，應(yīng)盡量對包括中國國有企業(yè)在內(nèi)的赴美投資企業(yè)一視同仁，放寬投資門檻。當(dāng)一項交易有可能對美國國家安全產(chǎn)生危害時，相關(guān)部門應(yīng)在可行的范圍內(nèi)采取有針對性的緩解措施，而非否決整個交易。中國政府也應(yīng)該公平對待外國企業(yè)在華投資，在外資并購安全審查條例的執(zhí)行上遵守規(guī)定的時限和審查標(biāo)準(zhǔn)，逐步簡化外國投資審批程序，提高審批透明度。
美中兩國于2008年6月舉辦的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話中正式宣布啟動中美雙邊投資保護(hù)談判協(xié)定。目前來看，兩國還需要進(jìn)一步深化投資談判，我們非常期待兩國政府能在談判中進(jìn)一步明確相關(guān)審查機(jī)構(gòu)的職能，規(guī)范審查流程，減少國家和地方保護(hù)主義，加強(qiáng)雙邊有關(guān)部門的溝通和互訪，增強(qiáng)透明性以減少誤解，最終達(dá)成中美經(jīng)貿(mào)的雙贏局面。
