我國的破產(chǎn)立法和其他民商事法律相比，其革新的進程可能稍顯緩慢。自1986年《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》生效后，直至2007年，我國才頒布實施了第二部破產(chǎn)法，也即現(xiàn)行的《中華人民共和國破產(chǎn)法》。在《破產(chǎn)法（試行）》總則中，將立法目的定位為“為了適應社會主義有計劃的商品經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要，促進全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營，加強經(jīng)濟責任制和民主管理，改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，”而在新法中，立法目的則定位為“為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序”。將破產(chǎn)法的保護范圍正式擴大到所有企業(yè)形式。在新舊兩部法律中，都明確將債權人和債務人的合法權益作為法律所保護的對象。正如韓長印教授在《美國破產(chǎn)法》的譯者前言中曾指出，以美國破產(chǎn)法學界為例，就企業(yè)破產(chǎn)立法的目的而言，一直存在著兩種觀點，一種將債權人的利益最大化作為立法目的；另一派則強調(diào)破產(chǎn)的損失分擔，認為凡是受到企業(yè)破產(chǎn)的消極影響的所有利害關系人都應當為立法所考慮。而后者則成為當前的主流觀點。然而，由于企業(yè)本身的不同形式，一部有著統(tǒng)一的立法目的的破產(chǎn)法是否能夠完全適應全部情形，其確定的新的實體權利和程序權利是否能真正達到立法的目的，仍然存在著可商榷的空間。當前我國民商法學界對于企業(yè)的破產(chǎn)法律問題，主要關注在有限責任公司、股份有限公司等主要的企業(yè)方面，而本文則試圖結(jié)合合作社這一特殊的企業(yè)形式，來探討企業(yè)的破產(chǎn)問題。由于在合作社中，目前只有農(nóng)民專業(yè)合作社存在相關的立法：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)合作社法》），因而本文將只以農(nóng)民專業(yè)合作社作為研究對象。而信用合作社、消費合作社等則不在討論范疇之列。
根據(jù)《農(nóng)業(yè)合作社法》的界定，農(nóng)民專業(yè)合作社是一種特殊的非贏利性的企業(yè)。它“是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！憋@然，這一定義是在國際合作社聯(lián)盟對合作社的傳統(tǒng)定義的基礎上做出的，從而，正式從法律上確定了我國合作社的合作經(jīng)濟組織（而不是集體經(jīng)濟組織）的性質(zhì)。
我國現(xiàn)在所稱的農(nóng)民專業(yè)合作社，主要是指生產(chǎn)性質(zhì)的合作社。這一專業(yè)合作社，近年來得到了速度較快的發(fā)展。但是，總體看來，我國當前的合作社發(fā)展仍然較為遲緩。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的首要原因是，合作社資金較少，出資方式又比較有限，難以擴大合作社的規(guī)模。合作社的發(fā)展困難實際上是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的一個表現(xiàn)。隨著城市化進程的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地被荒廢；小農(nóng)經(jīng)營成本高，收益較少，已經(jīng)到了發(fā)展的瓶頸；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營本身就要求土地集中使用。因此，立法者要求國家給予農(nóng)民專業(yè)合作社的設立和運作要比公司和合伙企業(yè)等其他經(jīng)濟組織更為優(yōu)惠的條件。傳統(tǒng)的民商事法律，不能夠完全適應合作社這一特殊形態(tài)的企業(yè)組織。
一、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的債務責任問題
根據(jù)《農(nóng)業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人地位。農(nóng)民專業(yè)合作社的財產(chǎn)包括成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)。合作社以其財產(chǎn)所限對債務承擔責任，合作社社員以實際出資的財產(chǎn)對合作社承擔責任。從而可以認為，我國的農(nóng)民專業(yè)合作社是一種有限責任合作社。其債務責任的規(guī)定類似于有限責任公司和股份有限公司。另外一方面，合作社法對合作社的注冊資金沒有做出過任何限制，也不存在最低注冊資金的要求，從這一點上類似于無限責任制企業(yè)?？傮w而言，合作社的債務責任應該是低于一般公司等企業(yè)。但是，合作社的債務履行能力，也往往弱于其它企業(yè)。
農(nóng)民專業(yè)合作社以成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)對債務承擔責任，農(nóng)民；而對債務責任的規(guī)定，由于限定在社員出資額和公積金的范圍，從這一點上又總體而言，農(nóng)民專業(yè)合作社的債務責任相比較而言，是較低的；但是農(nóng)民專業(yè)合作社的債務承擔能力與其他類型的企業(yè)相比，也是較低的。
盡管農(nóng)民專業(yè)合作社主要的交易和服務對象是自己的社員，但是也必然要與非社員的其他企業(yè)或者個人從事交易。合作社的非營利性，是對內(nèi)的非營利性；而在對外的經(jīng)濟交往則是從事營利活動的。在對外交易的過程中，由于其債務責任問題，對于債權人來說，合作社存在著較大市場風險。
二、農(nóng)民專業(yè)合作社的破產(chǎn)法律規(guī)定
如前所述，在農(nóng)民專業(yè)合作社法尚未頒布實施之前，合作社適用多部民商事法。但由于舊破產(chǎn)法只是使用全民所有制的企業(yè)，因此并沒有適用合作社這一經(jīng)濟組織的法律。2006年制定實施的新破產(chǎn)法則規(guī)定，企業(yè)以外的經(jīng)濟組織在破產(chǎn)清算方面也可適用該法。2007年《農(nóng)業(yè)合作社法》實施后，根據(jù)該法第四十八條，農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)實際上基本適用我國同年生效的《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關規(guī)定。
《農(nóng)業(yè)合作社法》對合作社的破產(chǎn)特別規(guī)定在于如下幾點：
1、破產(chǎn)財產(chǎn)在清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆蘸?，應當?yōu)先清償破產(chǎn)前與農(nóng)民成員已發(fā)生交易但尚未結(jié)清的款項。.
2、農(nóng)民專業(yè)合作社接受國家財政直接補助形式的財產(chǎn)，在解散、破產(chǎn)清算時，不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員，處置辦法由國務院規(guī)定。
因而從現(xiàn)行立法上看，以土地承包經(jīng)營權入股的合作社在發(fā)生破產(chǎn)時，其破產(chǎn)財產(chǎn)中的承包經(jīng)營權如何清算，并沒有做出特別的規(guī)定。正常情況下，在合作社破產(chǎn)的情況時，土地承包經(jīng)營權的處置不應該有異于其他破產(chǎn)財產(chǎn)。
目前僅有的處分破產(chǎn)財產(chǎn)中的土地承包經(jīng)營權的根據(jù)，可能是2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第十九條的規(guī)定：“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時入股土地應當退回原承包農(nóng)戶。”從實踐中看，各地的具體做法也都規(guī)定，土地承包經(jīng)營權本身不能作為抵充債務所用，而要折算成貨幣清算。這一做法出于前面的所說的對農(nóng)民基本生活保障的考慮。所以，破產(chǎn)合作社的債權人是無法取得土地承包經(jīng)營權的。
但是，從現(xiàn)有的土地股份合作社來看，其主要的企業(yè)財產(chǎn)構成就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，其他類型財產(chǎn)占比極少。在已經(jīng)因資不抵債，喪失清償能力，無法清償?shù)狡趥鶆盏那闆r下，合作社獲取貨幣折價清償?shù)闹饕绞剑豢赡苁寝D(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權給他人。所以，農(nóng)民社員仍然存在著喪失土地承包權的可能。另一方面，鑒于合作社的債務責任較小，而如果土地承包權等財產(chǎn)無法清償?shù)目赡苡州^大，對于債權人而言，其權益也無法得到保障。從長遠而言，這同樣不利于合作社本身的發(fā)展。
新破產(chǎn)法的目的，正好在于保證正常的商品交換和確立市場經(jīng)濟秩序的基礎，維護與債務相關的債權人和債務人的合法權益；維護整個社會利益與正常的經(jīng)濟秩序。破產(chǎn)法的直接調(diào)整作用，在于保障債務關系履行的公平性。如何在土地股份合作社的債權人和債務人之間保持利益平衡，這是目前合作社法上所缺少規(guī)定的一個方面。
三、解決作為合作社財產(chǎn)的土地經(jīng)營承包權的破產(chǎn)問題的設想
合作社法和破產(chǎn)法的學者對解決土地承包經(jīng)營權的破產(chǎn)處分設計了若干不同的方案。主要的出發(fā)點都在于債務人的生活保障問題。比如有學者建議，不將土地承包經(jīng)營權納入出自總額，但在收益時則按土地承包經(jīng)營權的出資分配。然而我國現(xiàn)有的土地承包權入股的合作社，多數(shù)均以土地承包經(jīng)營權為主要財產(chǎn)，土地承包權占絕對比重。盡管合作社沒有最低注冊資金的要求，但是一個完全沒有可以說土地承包經(jīng)營權處分的一個瓶頸是我國農(nóng)民的社會保障問題?？傮w來說，農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率普遍的低下，資金的缺乏，都是農(nóng)民社會保障制度的障礙。但是土地承包權的處分是否一定會導致農(nóng)民的保障缺失仍然是需要具體分析的。由于我國過去特有的城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構，我國農(nóng)民的主體部分仍然。沒有納入社會保障體系。按區(qū)域劃分粗略分析的話，各地區(qū)農(nóng)民主要有如下三種情況：
1、沿海發(fā)達地區(qū)：這一地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度較高，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構中占比不大，當?shù)氐耐恋貎r格高，生產(chǎn)成本也較高。農(nóng)民多兼營第二和第三產(chǎn)業(yè)，有部分農(nóng)戶已經(jīng)享受了社會保障。
2、中西部一般地區(qū)：這一區(qū)域工業(yè)化程度高，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶收入的比重也不高，土地承包經(jīng)營對農(nóng)民的社會保障意義不大。
3、中西部落后地區(qū)：農(nóng)業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟中占有絕對的優(yōu)勢地位。農(nóng)村土地社會保障作用較大，農(nóng)民對土地的仰賴程度很深。
從上述三個地區(qū)看，以土地入股合作社的做法主要是出現(xiàn)在第一類地區(qū)和第二類地區(qū)。我們其實可以認為，即使在破產(chǎn)清算時直接處分土地承包經(jīng)營權，也不會影響到農(nóng)民的社會保障作用，債務人的利益不會受到過分的損害。對于第三類地區(qū)，由于農(nóng)民生活確實不能無法離開土地的保障，如果出現(xiàn)以土地入股合作社的行為，在合作社破產(chǎn)清算時的確會導致債務人的利益受到嚴重損害，從而債權人和債務人之間的利益嚴重失衡，進而違背了立法者的原意。
有鑒于此，建議在未來的制定統(tǒng)一的合作社法的時候，可在《合作社法》內(nèi)再增加對合作社破產(chǎn)的特別規(guī)定。按照土地股份合作社的社員的社會保障情況，分別對土地承包經(jīng)營權的處分做出不同的規(guī)定，以保證債權人可以順利獲得清償。從而也兼顧債務人的權益，從而保障兩者之間的利益平衡。
