地方融資平臺(tái)自誕生以來(lái)，突破法律、體制和政策的多重約束，多渠道籌集建設(shè)資金，為加快地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但同時(shí)也暴露出了負(fù)債規(guī)模過(guò)大、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的問(wèn)題。本文研究和分析了地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)、形成原因和發(fā)展現(xiàn)狀，并就此提出改進(jìn)融資平臺(tái)建設(shè)、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。
��一、融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)及形成成因
1.融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)
本文主要研究地方融資平臺(tái)可能引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而融資平臺(tái)是地方政府在財(cái)力不足情況下，為解決城市建設(shè)巨額資金需求而組建的平臺(tái)公司，是地方政府職能的衍生載體，主要代行地方政府的資金籌集和支出職能。融資平臺(tái)自誕生以來(lái)，多渠道籌集建設(shè)資金，為加快地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而，地方政府投融資平臺(tái)在撬動(dòng)金融資本加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也積累了巨額的政府債務(wù)，由此形成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文認(rèn)為，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其終極表現(xiàn)就是政府無(wú)力償還債務(wù)。
2.融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因
從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，部分沿海發(fā)達(dá)省份就在轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)施投融資體制改革的過(guò)程中組建了融資平臺(tái)。這些平臺(tái)公司基本上是地方政府通過(guò)劃撥土地、財(cái)政資金、其他資產(chǎn)等形式組建的城市建設(shè)開(kāi)發(fā)投資公司、開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)總公司、城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類(lèi)型的企業(yè)，再輔之政府承諾函、財(cái)政補(bǔ)貼和政府償債基金作為還款保證，將籌集的資金運(yùn)用于公共交通、道路橋梁、港口等城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資。這些融資平臺(tái)公司對(duì)于推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。而城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展又帶動(dòng)了政府財(cái)源的擴(kuò)大，增加了政府償債的能力，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府融資需求。隨著地方融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，其引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始凸現(xiàn)，這是我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的根本原因。
��二、融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀
在地方融資平臺(tái)組建和發(fā)展的初期，融資的總體規(guī)模并不大。但從2008年下半年以來(lái)，受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，為刺激我國(guó)經(jīng)濟(jì)，中央政府開(kāi)始實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長(zhǎng)，其中地方政府的投融資平臺(tái)成為最活躍的融資主體。據(jù)2011年6月審計(jì)署向全國(guó)人大提交的《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，到2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中省級(jí)有165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家。其中以政府建設(shè)項(xiàng)目融資為主的有3234家，還進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有2169家。截至2010年末，全國(guó)地方性債務(wù)達(dá)到了10.7萬(wàn)億元。其中，融資平臺(tái)公司的債務(wù)總額為4.97萬(wàn)億元。
雖然從政府管理部門(mén)的結(jié)論看，不宜過(guò)分夸大融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上是可控的。但我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這些平臺(tái)公司無(wú)論是從債務(wù)資金的使用、償債資金的來(lái)源還是整體的財(cái)務(wù)狀況分析，均隱匿著比較大的風(fēng)險(xiǎn)。從投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、利潤(rùn)來(lái)源和現(xiàn)金流狀況分析，我國(guó)投融資平臺(tái)的主要資產(chǎn)形式是非流動(dòng)性資產(chǎn)，可動(dòng)用的、易變現(xiàn)資產(chǎn)不多，而短期流動(dòng)負(fù)債規(guī)模較大，通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)流動(dòng)資產(chǎn)規(guī)模；主營(yíng)業(yè)務(wù)的凈利潤(rùn)通常為負(fù)值，企業(yè)盈利主要靠政府補(bǔ)助收入和資產(chǎn)處置收入。因此，按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，融資平臺(tái)的整體運(yùn)營(yíng)情況不理想，企業(yè)資金的循環(huán)不是依托企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收益，而是依賴政府補(bǔ)貼收入、資產(chǎn)處置收入和銀行借款維持，這三者都不是可持續(xù)發(fā)展的資金來(lái)源。這種財(cái)務(wù)狀況預(yù)示著地方投融資平臺(tái)的資金鏈不穩(wěn)固，面臨嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。一旦融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)失敗，所有未清償債務(wù)必定由財(cái)政買(mǎi)單，轉(zhuǎn)變?yōu)檎闹苯觽鶆?wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增長(zhǎng)。
��三、融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施
本文對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制提出以下幾點(diǎn)建議措施，以期對(duì)改進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)提供有益的借鑒。
1.完善融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)
按照國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，深化融資平臺(tái)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，引入戰(zhàn)略投資者，建立資金注入以及強(qiáng)化借用管還的配套機(jī)制，在充實(shí)投融資平臺(tái)的資本實(shí)力同時(shí)，融入新的管理理念，提高投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化程度和運(yùn)行效率，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要包括：政資、政企、政事分開(kāi)，建立真正的市場(chǎng)主體，市場(chǎng)化運(yùn)作，還本付息；政府履行出資人職責(zé)安排項(xiàng)目，不干預(yù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)；建立健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政性治理向公司制治理轉(zhuǎn)變；弱化政府信用，強(qiáng)化公司信用；構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制。
2.推進(jìn)地方政府陽(yáng)光化融資
提高政府債務(wù)透明度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。賦予地方獨(dú)立的發(fā)債權(quán)。先立法，后發(fā)債，強(qiáng)化債券發(fā)行審批、監(jiān)督約束機(jī)制，提高政府債務(wù)透明度。公開(kāi)政府債務(wù)、財(cái)政狀況，將平臺(tái)投融資活動(dòng)納入公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，定期向上級(jí)政府報(bào)告借款融資及使用情況。同時(shí)，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管，建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系。通過(guò)立法約束地方政府借債行為避免過(guò)度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
3.突出融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制的責(zé)任主體意識(shí)
融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的法律主體，構(gòu)成了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防火墻。能否將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解在平臺(tái)內(nèi)部將直接影響到財(cái)政的安全運(yùn)轉(zhuǎn)和償債能力。因此，加強(qiáng)建立投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制十分必要。具體措施包括：建立籌資、投資等財(cái)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)決策程序，保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)威，充分發(fā)揮專(zhuān)家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用；建立企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系，對(duì)投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行全程跟蹤、識(shí)別、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和監(jiān)控；增強(qiáng)融資平臺(tái)的造血功能，給平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和未來(lái)良好預(yù)期，增強(qiáng)融資能力。
