目前，全社會(huì)都在倡導(dǎo)建設(shè)以人為本的法制社會(huì)，具體到我們從事的財(cái)政工作，就是要樹立公共財(cái)政理念，以納稅人為本，依法理財(cái)，推動(dòng)社會(huì)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
公共財(cái)政是指為百姓提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府分配行為，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的私人部門相對(duì)應(yīng)。公共財(cái)政旨在提供確保公眾人身安全、自由、發(fā)展的國(guó)防、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等基本服務(wù)，而私人企業(yè)提供的是具有競(jìng)爭(zhēng)性和排它性的特定產(chǎn)品和服務(wù)。公共財(cái)政與私人部門雖然有所不同，但兩者又具有共同點(diǎn)，公共財(cái)政是政府通過征稅集中社會(huì)資源，然后代表公眾進(jìn)行財(cái)富的再分配和再生產(chǎn)，政府運(yùn)行效率高低直接影響到全社會(huì)福利的增減；私人部門是企業(yè)先向公眾投資者籌集社會(huì)資源，然后代表投資人組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)管理是否成功也影響到公眾投資者財(cái)富積累的速度。因此兩者面臨的共同問題是：在所有權(quán)與使用權(quán)相分離的運(yùn)行模式下，所有權(quán)人如何克服信息不對(duì)稱難題，維持控制權(quán)；同作為社會(huì)資源的占有者與使用者，如何解決投入與產(chǎn)出難題，實(shí)現(xiàn)最經(jīng)濟(jì)地使用社會(huì)資源，發(fā)揮社會(huì)資源的最大效益；同是涉及到公眾利益的組織，如何取得公眾的信任。
企業(yè)面對(duì)千變?nèi)f化的市場(chǎng)需求和激烈的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，一直在探求最經(jīng)濟(jì)地使用企業(yè)資源的途徑，在歷經(jīng)了無限責(zé)任的合伙制、有限責(zé)任的公司制和股份制等組織形式的變遷后，企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)安排、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都形成了自己的理論和實(shí)務(wù)，以一個(gè)成功的企業(yè)為例，其內(nèi)部的權(quán)力制約機(jī)制，生產(chǎn)組織能力和公眾責(zé)任感等方面都有值得公共財(cái)政學(xué)習(xí)借鑒的地方。下文就從控制權(quán)設(shè)置、生產(chǎn)組織設(shè)計(jì)和對(duì)公眾的報(bào)告責(zé)任三個(gè)方面探討企業(yè)的構(gòu)筑思路和公共財(cái)政可效仿學(xué)習(xí)的地方，并對(duì)照我國(guó)現(xiàn)存的財(cái)政管理模式中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)的對(duì)策建議。
一、控制權(quán)設(shè)置
現(xiàn)代企業(yè)實(shí)行兩權(quán)分離，所有權(quán)歸股東，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸董事會(huì)。法理上，股東應(yīng)是公司的最終控制人，但事實(shí)上，由于董事會(huì)是公司的內(nèi)部人，占有信息優(yōu)勢(shì)，所以更易于左右公司。為了防止董事會(huì)侵占股東利益，現(xiàn)代公司通過一系列合約和組織設(shè)計(jì)來確保股東利益最大化。公司章程設(shè)定股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理的權(quán)限、議事規(guī)則、權(quán)利責(zé)任等內(nèi)容，規(guī)定股東大會(huì)具有經(jīng)營(yíng)、投資決策權(quán)，重要人事任免權(quán)和收益分配權(quán)，公司的重大經(jīng)營(yíng)、投資決策須經(jīng)股東大會(huì)表決通過方能實(shí)施，董事會(huì)須對(duì)公司和全體股東利益負(fù)責(zé)，建立健全內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，降低公司運(yùn)作成本，實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值的最大化。
與企業(yè)類似，公共財(cái)政的所有權(quán)與使用權(quán)也是分離的，所有權(quán)歸于納稅人——公眾，使用權(quán)由政府代表公眾行使。在所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下，為了防止政府濫用職權(quán)，維護(hù)所有權(quán)人的利
益，我們也需要借鑒企業(yè)的章程，通過法律制度來確立所有權(quán)人的控制權(quán)，確保政府的行為都能納入法律的制度框架之內(nèi)和所有權(quán)人的監(jiān)督控制之下。
對(duì)我國(guó)的法律制度來說，加強(qiáng)所有權(quán)人的控制權(quán)的核心是加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。需要解決的問題：一是將政府的各項(xiàng)收支統(tǒng)一納入預(yù)算，一并接受人大的監(jiān)督，不允許有未納入預(yù)算、脫離人大監(jiān)督的政府收支行為；二是要改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，使預(yù)算編制易于受人大的審查監(jiān)督；三是加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，將審計(jì)重點(diǎn)由中央部委一級(jí)下移至省、市、縣、鄉(xiāng)各預(yù)算層級(jí)，在實(shí)施合規(guī)、合法性審計(jì)的同時(shí)跟進(jìn)績(jī)效審計(jì)。
二、生產(chǎn)組織設(shè)計(jì)
為了降低能耗，提高效率，同時(shí)也為了加強(qiáng)各崗位間的牽制，防止濫用權(quán)力，公司內(nèi)部依照業(yè)務(wù)流程實(shí)行了專業(yè)化分工。公司從事的活動(dòng)可以簡(jiǎn)單描述為對(duì)原材料進(jìn)行生產(chǎn)、加工，形成特定產(chǎn)品后銷售給市場(chǎng)。相應(yīng)地，公司的基本業(yè)務(wù)部門分為：采購(gòu)部門、生產(chǎn)部門、銷售部門、財(cái)務(wù)部門。這些部門是企業(yè)壓縮成本、增加利潤(rùn)的著眼點(diǎn)，突破口。采購(gòu)部門負(fù)責(zé)采購(gòu)企業(yè)所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)物資，并對(duì)采購(gòu)品的價(jià)格、質(zhì)量負(fù)責(zé)，它們依靠龐大的訂貨量對(duì)供應(yīng)商精挑細(xì)選定，并以最優(yōu)惠的價(jià)格購(gòu)買企業(yè)所需要的各種物資；生產(chǎn)部門負(fù)責(zé)以最低成本生產(chǎn)出保質(zhì)保量的產(chǎn)品；銷售部門幫助實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品從企業(yè)向市場(chǎng)的跨越；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)記錄業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并依照各部門的工作目標(biāo)，考核各部門的業(yè)績(jī)。如此，企業(yè)各部門協(xié)同作戰(zhàn)，共同實(shí)現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)。
由于科學(xué)合理的分工，可以提高效率，加強(qiáng)監(jiān)督，因此政府部門也應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)、引入分工協(xié)作辦法，將提供公共服務(wù)或產(chǎn)品所需要的物資購(gòu)置權(quán)、資金使用權(quán)從各職能部門分離出來，成立專門的政府采購(gòu)部門和國(guó)庫集中支付中心，讓采購(gòu)部門以實(shí)用、節(jié)儉為原則向市場(chǎng)批量、低價(jià)采購(gòu)政府各部門辦公所需要的物資；讓各職能部門如規(guī)劃部門、文教衛(wèi)生部門等直接面向公眾提供各項(xiàng)公共設(shè)施和服務(wù)的單位，從優(yōu)化管理、提高效率出發(fā)，盡量花最少的錢辦盡可能多的事；讓國(guó)庫集中支付中心負(fù)責(zé)掌管資金，并負(fù)責(zé)記錄政府采購(gòu)部門、各職能部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過財(cái)務(wù)記錄對(duì)采購(gòu)部門、職能部門進(jìn)行業(yè)績(jī)考核，實(shí)施財(cái)務(wù)約束，促使各部門勤政廉儉、厲行節(jié)約。讓政府采購(gòu)部門、職能部門和國(guó)庫集中支付中心各司其職，互相監(jiān)督，以便于提高政府整體的運(yùn)作效率。
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府實(shí)施了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫集中支付等各項(xiàng)改革舉措。但由于改革施行不久，各項(xiàng)措施尚未落實(shí)到位，諸多的問題仍然存在。具體在部門預(yù)算方面，預(yù)算編制過于籠統(tǒng)，支出預(yù)算不夠細(xì)致、詳盡，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行形成強(qiáng)有力的約束，導(dǎo)致支出在年度執(zhí)行中經(jīng)常有調(diào)整；在政府采購(gòu)方面，采購(gòu)規(guī)模、采購(gòu)范圍與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，以2009年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逾7000億元，占GDP的2.1%，約占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政總支出的10%，而根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
，一個(gè)國(guó)家政府采購(gòu)的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或?yàn)樨?cái)政總支出的30%左右；在國(guó)庫集中支付方面，目前國(guó)庫單一賬戶體系下保留了授權(quán)支付的付款方式，即保留了預(yù)算單位對(duì)資金的支配權(quán)，尚不能徹底根除原有體制中的弊病。
三、對(duì)公眾的報(bào)告責(zé)任
根據(jù)美國(guó)的公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，公司編制財(cái)務(wù)報(bào)表的首要目的是滿足投資者的決策需要，上市公司必須按公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制財(cái)務(wù)報(bào)告，并定期向公眾披露包括基本情況，股東大會(huì)決議，董事會(huì)的盡職報(bào)告和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)的各種信息，從而在制度上明確了公司對(duì)公眾所負(fù)的信息披露義務(wù)。
作為公共財(cái)政的實(shí)施主體，政府對(duì)公眾所負(fù)的責(zé)任不亞于企業(yè)之于廣大投資者，既然企業(yè)需要向公眾報(bào)告其財(cái)務(wù)狀況，政府也應(yīng)該效仿企業(yè)，向公眾報(bào)告財(cái)政資金的來源、去向和使用效果等情況，只有公眾有了知情權(quán)，政府才能解除受托責(zé)任，公眾與政府的互信關(guān)系才能建立。
由于改革的滯后，我國(guó)政府對(duì)公眾的報(bào)告責(zé)任距離國(guó)際上尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大距離。在國(guó)外，公眾能夠從各級(jí)政府網(wǎng)站上瀏覽政府收支的預(yù)、決算數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)對(duì)政府的支出進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)政府的管理提出意見、建議；在我國(guó)，各級(jí)政府僅提供幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字，收支的具體數(shù)據(jù)均不對(duì)外公開。顯然過于粗放的數(shù)據(jù)對(duì)于公眾了解政府收支狀況、約束政府行為的作用有限。
四、對(duì)策、建議
為建設(shè)一個(gè)高效的節(jié)約型政府，我國(guó)的政府部門應(yīng)參照成功企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式，從有利于加強(qiáng)所有權(quán)人控制，便于人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督出發(fā)，細(xì)化部門預(yù)算，公開財(cái)政收支數(shù)據(jù)，同時(shí)應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部管理，模擬處于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的企業(yè)行為，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)、國(guó)庫集中支付等制度；而人大應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督，逐步從合法、合規(guī)性監(jiān)督擴(kuò)展到績(jī)效監(jiān)督，從中央部委監(jiān)督延伸到省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)監(jiān)督，社會(huì)公眾也應(yīng)樹立起公共財(cái)政意識(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的目標(biāo)、質(zhì)量、成本、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府部門的預(yù)算約束。只有人大、公眾、政府三方并舉、里外兼治才能真正提高公共財(cái)政的運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目標(biāo)。
