中國財政部預計2012年國家財政性教育經費支出2.2萬億元，將占國民生產總值預期指標4%以上，相當于整個公共財政資金的1/6。自2006年農村義務教育經費保障機制改革全面實施之后，政府財政投入成為農村義務教育經費最主要的來源。保障機制的改革，增加了學校的收入、減輕了農民負擔，規(guī)范了學校收費管理，保障了學校的正常運轉，促進了農村教育事業(yè)的發(fā)展。農村中小學作好預算管理工作，在一定程度上保證了各級財政合理安排資金、提高公共財政資金的使用效率，但在預算管理方面還存在一些不容忽視的問題，對這些問題的探討和研究，具有深遠的意義。
一、預算管理和農村義務教育預算管理
預算管理是指在管理中對各項經濟活動進行預期并控制的管理行為，也是對經濟活動的收支計劃的編制、審查、執(zhí)行和結算等行使職能的過程。
農村義務教育預算管理是在縣級人民政府統(tǒng)一領導下，由教育行政部門共同組織，以獨立設置的義務教育學校為基本單位，將學校各項收支都納入預算管理的體制。
(一)預算編制過程中存在的問題
1、預算管理意識不強
農村中小學校預算編制以獨立設置的學校為基本單位，在校長的統(tǒng)一領導下，由財務人員具體實施，成立教務、總務、財務和教師代表參加的預算編制小組，根據學校實際情況共同研究預算年度學校收支計劃建議，按預算編制原則編制預算。但在農村中小學編制預算時，僅由財務人員和個別人員參與，詳細的預算收支內容沒有公布，缺乏“規(guī)范透明的公開性原則”，尤其是中心學校所轄的完小根本未參與預算編制，只能被動接受中心學校下達的預算指標。
2、虛報學生人數騙取國家教育補助資金
農村中小學的公用經費、免費教科書、寄宿生生活補助費等資金是按在校學生數測算，由于財政年度與教育年度不一致，學生人數又是個變數，加上缺乏有效的監(jiān)督手段，在實際編制報表時，虛報學生人數騙取財政補助資金的現象愈演愈烈。教育部2012年3月通報了安徽省界首市虛報2009年義務教育學生人數10498人，套取國家教育資金663.5萬元；河南省駐馬店汝南縣僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學2010-2011年虛報學生3547人，套取國家公用經費93.99萬元。
3、對“項目支出”預算的編制沒有經過科學論證，編制過于隨意
由于學校在編制項目支出預算時，僅提出預算建議數，項目的確定由縣級教育主管部門按“輕重緩急，優(yōu)先保工資、保運轉、保安全的重點性原則”對各預算單位上報的
項目支出預算建議數進行統(tǒng)籌安排，所以學校對項目支出及應納入政府采購預算的支出編制缺乏積極性，比較被動。
(二)預算執(zhí)行過程中的問題
1、地方財政配套公用經費撥付不及時，嚴重影響學校正常教學活動
我國對義務教育經費，是分區(qū)域、分項目、按比例進行撥付的，按照預算編制管理辦法規(guī)定，每年年初，在年度預算批復以前，縣級財政與教育行政部門要根據上年度預（決）算金額，對學校按月預撥經費，確保年初學校的基本運轉。但在實際預算執(zhí)行中，有的地方財政困難，不僅未在開學初期預撥，對中央和省級劃撥的經費也拖延至期末一并核撥，導致學校無法按月執(zhí)行預算，拖欠辦公購置費、臨時工工資等，造成學校信譽低下。教育基建經費撥款的程序也不規(guī)范，完全由領導個人掌握決定，隨意性較大，造成有限的教育經費使用率下降。
2、預算執(zhí)行不嚴格，預算項目混亂適用，擠占預算指標
由于在預算執(zhí)行、控制、調整等方面沒有相應規(guī)范的制度和程序，對預算執(zhí)行過程中監(jiān)控力度不夠，跟蹤管理和指標考核沒有相應的制度加以規(guī)范，所以農村中小學原有的預算項目經費經常被擠占。有的學校臨時進行教學設施的改造、購置固定資產，擠占了正常經費開支。有的地方政府為了推進精神文明建設，允許文明學校發(fā)放文明獎。農村教師嚴重缺編,只能聘用代課人員或臨時工，該部分支出大大占用了公用經費指標。
生均公用經費開支欠合理，各種攤派伸手學校，報刊費、網絡費、管理費、攤派購置學校不需使用的大型固定資產等應有盡有；各類檢查、評比不僅影響學校正常教學活動，而且增加學校招待費、辦公費，使保運轉的正常公用經費變得緊張。
3、農村義務教育經費分配不合理，教育資源配置不高
農村中小學預算編制要“體現公平，兼顧地區(qū)差異和學校差異的均衡性原則”，在新機制生均公用經費補助中，由于農村中小學布局不合理，特別是村級小學辦學點，幾乎一村一校，按學生數編制的預算收入根本不夠維持學校正常開支。編制辦法還規(guī)定：“中心學校不得對所轄學校的資金統(tǒng)籌”，實際執(zhí)行預算時，許多中心學校仍不同程度地向下屬學校統(tǒng)籌經費、或采用財務報銷的方式變相統(tǒng)籌經費。
(三)缺乏有效的預算執(zhí)行和考核監(jiān)督體系
學校的預算管理一直停留在制定預算和執(zhí)行預算方面，對預算績效評價重視不夠，對預算的考核流于形式，僅限于對預算完成情況進行考核評價，對預算執(zhí)行效果沒有進行績效考核。
二、解決農村義務教育學校預算管理問題的措施。
(一)實行義務教育經費數據網絡化
2010年云南省率先開發(fā)“中小學基礎信息與義務教育經費保障機制管理系統(tǒng)”，為每所學校、每個教師、學生建立了電子臺賬，而且對所有學生實行實名制，確保學生信息真實準確。在完整收集相關基礎數據基礎上，該系統(tǒng)按照學生的人數及其變化等動態(tài)信息，進行中小學義務教育經費預
算的編制，確保義務教育資金足額撥付，確保學校正常運轉。同時，該系統(tǒng)在政務專網內運行，授權單位可以查詢每一筆義務教育經費的撥付情況，精細地知道每一筆專項資金撥付、使用和發(fā)放。有效地制止學校虛報學生數，套取公用經費的行為。
同時，推行資金預算工作承諾制度。學校負責人和編制人員要做出保證以確保各項收入預算的合法性、全面性，預算內供養(yǎng)人員的真實性和準確性，最終確保預算安排支出的合理性和科學性。
(二)建立健全規(guī)范的財務制度
保障機制要求各地區(qū)實行“校財縣管”的會計集中核算制度，該制度的實行在很大程度上改變了學校財務管理工作混亂的局面。會計核算中心在進行預算審核時，可以采用網絡電算化審核和實際核對相結合的方式，利用相應的財務軟件將全年預算指標按月進行分配控制，以確保財務預算申請的真實性、準確性和科學性；并根據申請單位的相關原始憑證和資金運行情況進行核算和審批，對所發(fā)生的經濟業(yè)務是否合法、資金運作是否正常、原始憑證是否符合要求等問題，由會計核算中心進行嚴格的審核和控制，一旦發(fā)生預算超支現象或改變預算項目等情況，會計核算中心應該向學校發(fā)出預警或拒絕受理其業(yè)務。
縣教育部門要強化學校審計和監(jiān)督，對學校公用經費、專項資金和其他收入采取定期或不定期的督查辦法，每半年審計一次，每學年進行綜合審計，將審計結果作為校長升職、任用、獎懲的依據。
(三)完善預算管理考核體系
教育部門應當依據科學、合理、有效的方法對預算執(zhí)行學校進行全面評價，將預算管理工作與學校負責人的考核和獎懲有機結合起來。結合政府審計部門的審計標準，建立一套規(guī)范的預算執(zhí)行績效考核評價指標，例如，根據公用經費總額按年初預算設置開支比例：招待費和會議費合計不超過5%，用于改善辦學經費不低于50%，其中教學設備購置不低于30%，人員獎金、福利支出不得超過1%，教師培訓費不得低于5%，固定資產使用率達到80%以上，改變以往僅限于對預算完成情況進行考核評價，對預算執(zhí)行效果沒有進行有效的績效考核的情況，對合理開支，經費節(jié)約的部門給予獎勵，對超支的部門進行懲罰，并將考核結果建立一個考核資料庫，結合審計部門經濟責任審計結果，作為校長任用、升職的重要評價指標之一。
(四)集中辦學，提高教育經費使用效率
對學生數過低的小規(guī)模學校進行調整，做好寄宿制學校的建設和管理工作，資金分配使用要向小規(guī)模學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本要求，全面提高教學質量，促進教育均衡發(fā)展。
(五)建立健全突發(fā)事件應急預算預案
對預算外增加的收入和突發(fā)事件產生的預算外支出應建立應急預案，對預算外收入要上繳財政專戶，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，杜絕“小金庫”等違規(guī)行為，對自然災害等破壞或是其他因素的影響，需要對校舍進行新建或改造產生的經費支出，應由縣級財政和教育部門按突發(fā)事件編制臨時預算，劃撥至學校的改造資金也應視同預算內資金納入預算績效考核范圍，杜絕因突發(fā)事件管理混亂而產生貪污腐敗等行為。
(六)建立一套有效參與的評價監(jiān)督機制
第一、建立農村義務教育預算編制及執(zhí)行情況公示制度，讓學生、家長、教師等廣泛參與評價和監(jiān)督學校預算管理工作。第二、建立第三方的監(jiān)督機構。人員構成應包括地方離退休老干部、人大代表、社會知名人士、家長代表、教師代表等，對學校教育經費使用情況進行監(jiān)督，有權定期、不定期對學校教育經費使用情況進行檢查，對不合理開支、亂開支等情況有權披露、質詢。
