■ 池國華
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《財會通訊》 2006年第12期
摘要:國有資本經營預算的關鍵問題在于建立國有資本經營預算編制體系。本文認為,應從系統(tǒng)的角度構建國有資本經營預算編制體系,系統(tǒng)的構成包括預算編制主體、預算編制程序、預算編制方法、預算目標、預算編制內容和預算編制報告等基本要素,而每一基本要素又存在眾多的選擇。
關鍵詞:國有資本經營預算編制系統(tǒng)要素界定
國有資本經營預算是國資委履行出資人職責轉變國有資本管理方式的有效選擇,我國已經明確國資委在國有資本經營預算編制中處于主導地位。在確定了國資委在國有資本經營預算組織體系中的地位與職責后,其關鍵在于建立國有資本經營預算編制體系。沒有國有資本經營預算編制,也就沒有國有資本經營預算執(zhí)行、評價與激勵,國有資本經營預算也就難于發(fā)揮有效作用。可見,國有資本經營預算編制是國有資本預算體系的前提和基礎。
一、基于系統(tǒng)視角的國有資本經營預算編制的分析
從目前的研究現(xiàn)狀和實踐現(xiàn)狀來看,人們雖然重視國有資本經營預算的編制,但大都側重于預算編制的某個或某些問題,顯得零散而不夠完善,缺乏系統(tǒng)性。因此,要從系統(tǒng)的角度建立國有資本經營預算的編制體系,只有這樣才能明晰國有資小預算編制的日的性和整體性。
完整的系統(tǒng)應該具有以下方面的特點:(1)整體性。任何系統(tǒng)都具有一定的功能和目的,系統(tǒng)要素之間相互關系及要素與系統(tǒng)之間的關系應以整體為主進行協(xié)調,局部服從整體,使整體效果最優(yōu)。(2)集合性。一個系統(tǒng)至少由兩個或兩個以上的子系統(tǒng)(即要素)構成,它是一個有機的整體,并非幾個子系統(tǒng)的簡單歸集。(3)層次性。系統(tǒng)的結構是有層次的,每一個復雜的系統(tǒng)肯都是由若干個子系統(tǒng)組成的,而子系統(tǒng)又包括若干更小的系統(tǒng)。(4)相關性。系統(tǒng)內各要素之間存在相互依存、相互制約的關系,一方面表現(xiàn)為子系統(tǒng)同系統(tǒng)之間的關系,系統(tǒng)的發(fā)展是子系統(tǒng)的存在和發(fā)展的前提;另一方面表現(xiàn)為系統(tǒng)內部子系統(tǒng)或要素之間的關系,某要素的變化會影響另一些要素的變化。(5)環(huán)境適應性。系統(tǒng)不是孤立存在的,總是在一定的環(huán)境中存在和發(fā)展的。如果系統(tǒng)和環(huán)境進行物質、能最和信息的交流,則能夠保持最佳使用狀態(tài)。系統(tǒng)對環(huán)境的適應并不都是被動的,而是能動的,系統(tǒng)可施加作用和影響于環(huán)境。
國有資本經營預算同樣是一項復雜的綜合性的系統(tǒng)過程,不僅表現(xiàn)在國有資本經營預算要能夠在國有資本監(jiān)管中發(fā)揮有效作用,需要編制、執(zhí)行、評價和激勵等程序的相互配合、相互支持;而且表現(xiàn)在國有資本預算編制本身就是一個系統(tǒng),它具有明晰的目的,即編制同有資本經營預算,誰來編、按什么步驟編、根據(jù)什么編、如何編等一系列基本問題,這些問題相互之間又具有密切關系。因此,國有資本經營預算又具有整體性的特點。概言之,國有資本經營預算系統(tǒng)是由各個要素構成的具有整體目的性和內在聯(lián)系性的綜合體。
二、國有資本經營預算編制系統(tǒng)的基本要素構成
國有資本經營預算編制體系應該按照系統(tǒng)的要求構建,既重視目標,又重視整體。一個完善的國有資本經營預算編制系統(tǒng)應該解決以下問題:一是預算編制主體,即解決誰來編制預算的問題。二是預算編制程序,即解決按什么步驟編制預算的問題。三是預算目標,即解決根據(jù)什么編制預算的問題。四是預算編制辦法,即解決采用什么手段如何編制預算的問題。五是預算編制內容,即解決編什么預算的問題。最后是預算編制報告,即解決預算以什么形式表現(xiàn)的問題。國有資本經營預算編制系統(tǒng)是由上述基本要素構成的完整體系。
由于系統(tǒng)本身所具有的特性,因此在設計固有資本經營編制系統(tǒng)時應遵循以下原則:首先,重視整體性。在設計系統(tǒng)時要從整體考慮國有資本預算編制問題,不僅考慮系統(tǒng)基本要素之間相互關系,又要考慮國有資本預算整體目標;不能片面強調某一要素的最佳選擇,而忽視整體效果的最優(yōu)化。其次,強調完整性。國有資本經營預算編制系統(tǒng)涉及若干問題的解決,在設計時不能僅考慮一個或幾個要素,而要全面考慮所有基本問題的解決、第三,考慮層次性。國有資本經營預算系統(tǒng)由若干基本要素構成,而每一基本要素又涉及許多選擇,因此設計系統(tǒng)既要考慮要素的完整性,還要考慮要素本身的選擇問題。第四,關注相關性。國有資本經營預算系統(tǒng)內各要素之間同樣存在相互依存、相互制約的關系,因此要從各要素之間的相互關系角度出發(fā)考慮系統(tǒng)的設計。最后,突出開放性。國有資本經營預算編制在整個國有資本經營預算體系中是相對獨直的子系統(tǒng),在設計時既要考慮與執(zhí)行、評價和激勵之間的關系,同時要考慮我國同有資本管理體制和各地國有資本營運的實際情況。
三、國有資本經營預算編制系統(tǒng)構成要素的選擇
國有資本經營預算編制的構成要素在理論上存在著多種的選擇,因此需要了解這些構成要素包含哪些選擇,每一種選擇具有什么樣的利弊,應該如何進行選擇。
(1)預算編制主體。這一問題本質上是預算編制的組織體系或組織體制的問題,具體涉及到國資委、國有資產經營公司和國有企業(yè)以誰為主的問題,它們是都成為預算編制主體還是其中一方或者幾方為主體;如果都是,那么國資委、國有資產經營公司和國有企業(yè)各自在預算編制的過程中又具體起到什么作用,相互之間的關系和權責又應該如何界定。
(2)預算編制程序。這一問題具體又包括兩個方面:一是預算編制的一般程序,即是按照自上而下、還是按照自下而上,抑或是自上而下、自下而上的步驟編制;二是預算編制的時間進度安排,即每一層級的預算編制主體應該在預算年度的什么時間開始編制預算,什么時候完成,什么時候匯總,什么時候獲得批準。
(3)預算目標。國資委通過預算編制應該達到什么樣的目標應該首先明確。從管理角度而言,又會涉及到國資委對于國有資本管理的戰(zhàn)略目標和對于國有資本營運主體的定位。這可能會存在根本目標和具體目標,長期目標和短期目標,國資委目標、國有資產經營公司目標和國有企業(yè)目標等類型之分。由此又衍生出各種類型目標之間應該如何協(xié)調的問題。從表現(xiàn)形式而言,國有資本預算目標包括預算指標(控制變量)選擇和預算標準(控制標準)設置兩個方面。預算指標又應該如何選擇呢,標準又應該如何設置等,這些都是復雜的問題。
(4)預算編制方法。編制企業(yè)預算具有多種方法,每一種方法都有其優(yōu)勢也都有其局限性。適用于企業(yè)的預算編制方法是否同樣也適用于國有資本經營預算的編制,應該如何進行判斷和選擇。在信息化的時代,信息技術在企業(yè)預算編制當中發(fā)揮了重要作用,那么國有資本經營預算的編制又應該如何結合信息技術。
(5)預算編制內容。這涉及兩個方面的問題:一是國有資本經營預算編制的范圍問題,即那么些收入、支出應該納入國有資本經營預算之中;二是國有資本經營預算的具體內容,即需要編制哪些預算。
(6)預算編制報告,即解決預算即解決預算以什么形式表現(xiàn)的問題。需要如何設計預算表格,這是國有資本經營預算編制需要解決的一個難題。
上述要素之間存在著一定的邏輯關系。預算編制首先需要明確預算編制主體及其職責,這是前提。預算編制程序實際上是對預算編制做出時間安排,從時間維度將其他各個要素緊密聯(lián)系在一起。預算目標是預算編制主體編制預算的依據(jù)和目的,如果沒有這一輸入,那么預算編制主體就會無所適從,預算編制就會不知所終。有了預算目標,就需要通過利用預算編制方法,設計預算編制報告,反映預算編制內容,否則無法產生輸出,預算編制就沒有最終的成果。
[本文系國家社會科學基金2006年項目“國有資本經營預算制度研究”(項目編號:06BJY013)的階段性成果,課題主持人為張先治教授]
(編輯程瑞川)
