隨著高校制度的改革，中國高等教育經(jīng)歷了多次“擴招”，已由傳統(tǒng)意義上的“精英式教育”向“大眾化教育”過渡，高校資金也向多元化、網(wǎng)絡(luò)型的籌資格局轉(zhuǎn)變,如何管理使用好資金成為高校財務(wù)管理的重中之重。因此，在教育經(jīng)費嚴重不足和高校辦學(xué)成本不斷加大的今天，高校為了有效地控制財務(wù)風(fēng)險,有保障的資金為其他事業(yè)發(fā)展做后盾,就不能只依賴于財政撥款，而是要不斷挖掘自身潛力,不斷加強預(yù)算的資金管理,提升預(yù)算管理層次。
預(yù)算管理作為高校財務(wù)管理的一個重要組成部分,對學(xué)校的發(fā)展具有深刻影響,它貫穿了高校預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整的全過程。健全完善的預(yù)算管理是高校保持良好財務(wù)狀況,實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一是有利于實現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標；二是有助于提高資金使用的科學(xué)性和加強高校各類資源的整合, 實現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置；三是加強預(yù)算資金監(jiān)管，減少財務(wù)風(fēng)險，提高高校預(yù)算的透明度；四是有助于各部門的業(yè)績考核。
經(jīng)過幾十年改革和發(fā)展，我國在高校預(yù)算管理方面已經(jīng)有了一些初步的實踐和成果，許多高校都已經(jīng)認識到預(yù)算管理的重要性，但是高校預(yù)算仍然存在許多認識和實務(wù)上的盲區(qū)，在預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中存在諸多缺陷和不足，使得預(yù)算管理流于形式。
一、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題
1.預(yù)算管理意識淡薄，宣傳力度不夠。在人們的傳統(tǒng)觀念中財務(wù)預(yù)算編制一般都是財務(wù)部門的工作，與其他部門關(guān)系不大，這是對預(yù)算編制的嚴重誤解。預(yù)算管理是一種綜合性的工作，預(yù)算中的財務(wù)數(shù)據(jù)都是從各部門中匯總來的，所以需要高校各部門的緊密配合和相互協(xié)調(diào)。由于長期以來高校管理層以及職能部門對預(yù)算重要性認識的不足,沒能對本單位年度工作計劃制定充分可行的全面財務(wù)預(yù)算，或者即使制定了財務(wù)預(yù)算,但由于數(shù)據(jù)有很大隨意性，缺乏充分的論證,導(dǎo)致預(yù)算編制不準確。再加上執(zhí)行過程中不斷的追加、修改和調(diào)整,沒能把財務(wù)預(yù)算作為財務(wù)支出的法定依據(jù),而使其僅僅成為一種桌面擺設(shè), 嚴重削弱了預(yù)算執(zhí)行的力度。此外,有些高校業(yè)務(wù)部門的各種經(jīng)費支出都在一個總會計科目中反映，其下沒有列出明細賬，不能對其經(jīng)濟事項進行細化,各種經(jīng)費支出不明了，一旦經(jīng)費超支不便于追究責(zé)任。這就使得預(yù)算管理的作用沒有得到充分發(fā)揮,使這些預(yù)算從一開始就缺乏生命力,難以據(jù)此對各項費用支出加以有效控制,造成財務(wù)目標與財務(wù)預(yù)算的嚴重脫節(jié)，預(yù)算發(fā)揮不了應(yīng)有的效力。
2.預(yù)算編制缺乏依據(jù)，預(yù)算編制方法不科學(xué)。預(yù)算的編制理應(yīng)按照自上而下、自下而上、上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序進行。但在實踐中，高校財務(wù)預(yù)算的編制基本上采用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”方法及編制人員的“經(jīng)驗加估計”進行。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠完整，里面又含有編制人員的經(jīng)驗估計成分，其準確性和真實性缺乏充分的分析論證，因而使預(yù)算方案的制定帶有很大的主觀隨意性，各單位的經(jīng)費與實際情況存在一定偏差。這樣的編制方法會造成資金配置的不合理，有可能固化了高校資金在各部門之間的分配格局，致使各部門想方設(shè)法爭項目，爭預(yù)算，不合理支出長期存在。另外，還可能導(dǎo)致部分經(jīng)費項目不按規(guī)定使用，挪用、占用、串用經(jīng)費等現(xiàn)象時有發(fā)生，一旦發(fā)生經(jīng)費短缺，就向?qū)W校申請追加經(jīng)費，影響了預(yù)算管理的嚴肅性和權(quán)威性。這使得預(yù)算管理流于形式，同時帶來了許多預(yù)算執(zhí)行管理上的問題。
3.資金來源的多元性，增加了預(yù)算的不確定性。自從擴招以來,高校在校生人數(shù)不斷增長,與高校近幾年來的發(fā)展速度相比,國家對教育的投入顯得嚴重不足。生源在不斷擴展而教育資源是有限的，這就引發(fā)了貸款建校，隨著建校規(guī)模的擴大貸款金額逐漸擴大，甚至高達幾億元。高等學(xué)校是事業(yè)單位，不能以營利為目的，學(xué)費收入只能部分緩解教育經(jīng)費的不足，這樣的巨額貸款用什么來歸還？另外，學(xué)生欠學(xué)費住宿費現(xiàn)象比較嚴重，已成為困擾高校的疾瘤。家庭貧困的學(xué)生延遲交費在學(xué)校的預(yù)算之內(nèi)，但是一些家庭條件挺好的學(xué)生也上交不及時，他們抱著一種偏激的心理：既然別的同學(xué)能不交，我也可以拖，拖到畢業(yè)或許能免除學(xué)費。這使得年初無法預(yù)計本年度的事業(yè)收入到底有多少，進而給學(xué)校預(yù)算增加了難度。
4.預(yù)算約束力不強，執(zhí)行隨意性大。由于預(yù)算編制時過于依賴上年度收支基數(shù)，缺少對基數(shù)合理性和績效分析，許多高校在執(zhí)行預(yù)算時只將其作為一種“計劃數(shù)據(jù)”來參考，不完全執(zhí)行預(yù)算，或先斬后奏強行追加預(yù)算，導(dǎo)致整個預(yù)算有名無實，嚴重影響了預(yù)算的嚴肅性。另外，各部門還普遍存在著盡量夸大實際經(jīng)費需求、用錢不講效益、設(shè)備閑置，到年底經(jīng)費還有結(jié)余時就突擊花錢，利用虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，將經(jīng)費轉(zhuǎn)進自己的腰包，造成高校資源的流失和浪費。預(yù)算下達后的執(zhí)行情況和進度缺乏跟蹤，使預(yù)算運行情況成為空白，缺乏強有力的監(jiān)督機制。
5.缺乏對預(yù)算管理的考核、監(jiān)督及評價機制。實際上，我國多數(shù)高校目前缺乏預(yù)算考核體系，沒有建立有效的考評制度，也沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與校內(nèi)預(yù)算單位的目標掛鉤，使得預(yù)算執(zhí)行過程中剛性不足，監(jiān)督力度不夠。預(yù)算經(jīng)費一經(jīng)分配給各院系和各職能部門，經(jīng)費的所有權(quán)也同時由學(xué)校轉(zhuǎn)到各院系和各職能部門，容易造成當(dāng)年預(yù)算支出計劃的失控，使得預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果與績效考核缺乏有機結(jié)合。而且評價機制中缺少相應(yīng)的獎懲配套措施，起不到應(yīng)有的激勵作用，獎懲制度流于形式。
二、應(yīng)采取的相關(guān)對策
針對當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的問題，為了使預(yù)算管理能發(fā)揮更好的作用，應(yīng)從以下幾個方面對高校進行改革，為績效管理的引入奠定基礎(chǔ)。
1.強化預(yù)算管理意識和預(yù)算責(zé)任。加大預(yù)算管理宣傳力度,樹立預(yù)算管理觀念,加強組織領(lǐng)導(dǎo)及各個部門的預(yù)算管理意識,提高對預(yù)算管理的重視度。此外，還要定期培訓(xùn)或者安排預(yù)算管理部門工作人員接受繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，不斷提高預(yù)算部門工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。預(yù)算管理人員是預(yù)算工作最重要的參與者，只有不斷提高他們業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，才能使編制出的學(xué)校年度財務(wù)預(yù)算客觀地反映學(xué)校財務(wù)收支的全貌，并盡量細化預(yù)算的編制，以符合學(xué)校教學(xué)科研等各項事業(yè)活動的實際情況。預(yù)算管理不僅僅是編制主體財務(wù)部門的任務(wù)，各部門之間也要相互配合、及時溝通，為更好地實施預(yù)算管理獻計獻策。
2.預(yù)算編制的方法要科學(xué)化、規(guī)范化。增量預(yù)算法已經(jīng)不適合我國高校目前面臨的形勢和任務(wù)，制約著高校進行預(yù)算編制方法改革的積極性和自主性。高校資金來源渠道多，財務(wù)關(guān)系復(fù)雜，這就要求高校預(yù)算項目細致化，編制方法多樣化。因此高?？梢愿鶕?jù)實際情況，結(jié)合預(yù)算所要達到的目標，采取不同的預(yù)算編制原則和方法。
比如，部門經(jīng)費采用零基預(yù)算。零基預(yù)算也就是說在預(yù)算編制中,對各項經(jīng)費的確定不再考慮上年度的支出基數(shù)，從零開始每年確定一次。零基預(yù)算編制方法可以克服增量預(yù)算編制方法忽視調(diào)整以前年度支出基數(shù)中不合理因素的缺陷,使資金投放更加趨于合理,有利于提高資金整體使用效益,有利于促進學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。因而部門經(jīng)費采用零基預(yù)算能減少開支，把有限的資金花到最需用的地方。
在預(yù)算的制定時間上，各個學(xué)校應(yīng)根據(jù)自己學(xué)校的規(guī)模來確定預(yù)算的制定時間，一般至少應(yīng)提前半年的時間去制定下年度的預(yù)算，以保證預(yù)算制定部門有充足的時間來開展摸底調(diào)查，掌握預(yù)算基礎(chǔ)資料，按照有關(guān)規(guī)定將學(xué)校所有收入全部列入預(yù)算，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性。此外，在總體預(yù)算的基礎(chǔ)上，要將預(yù)算細化到季度或月度目標，可以不斷地檢查預(yù)算執(zhí)行情況。對于一些經(jīng)常性支出，如電話費、交通費、招待費等必須細化分解到各部門，以便于對這些嚴重超支的費用可以追究到人。
高等學(xué)校預(yù)算的編制和落實，是關(guān)系整個學(xué)校工作的大事，應(yīng)引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視，樹立全員預(yù)算管理意識。預(yù)算的編制要結(jié)合高校實際，采用上下結(jié)合的方法進行編制，避免“閉門造車”，由此保證預(yù)算編制的合理性、預(yù)算控制的有效性，達到預(yù)算的預(yù)期目的。
3.采取有效措施，合理控制財務(wù)風(fēng)險。對高校貸款建校，高校一定要克服“還不了有政府”的想法，堅持欠債還錢的原則。貸款建校金額一般比較大，每年利息就是一筆不小的支出，所以高校要有科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，精確還款期限，保證還款能力。另外，對于高額費用支出要謹慎，在學(xué)生生源不足，師資力量欠缺，專業(yè)水平不夠的情況下，不要盲目購置先進設(shè)備，造成大量資產(chǎn)閑置浪費，降低資金效益。對于學(xué)生欠學(xué)費，首先應(yīng)加強對學(xué)生的誠信教育，然后將催繳責(zé)任落實到各院系乃至各年級，實行收繳率與撥各院系經(jīng)費相掛鉤。
4.加強財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行力度，強化預(yù)算約束力。預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴肅性、有效性和權(quán)威性，高校要根據(jù)上級的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校的實際，做好預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管。首先，必須加強預(yù)算執(zhí)行力度，支出預(yù)算必須按照規(guī)定進行，不允許隨意調(diào)整、追加，以確保預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果能夠同預(yù)算的目標一致。其次，合理安排支出，嚴把支出關(guān)。對于重大項目經(jīng)費支出，必須嚴格按照程序?qū)徟?，不能個人專斷。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)更要身體力行，不能隨便批條子，不能搞特殊化。此外，構(gòu)建多層次的經(jīng)濟責(zé)任制，將財經(jīng)責(zé)任層層落實到各部門至個人。經(jīng)濟責(zé)任可以分以下幾個層次（見表1）。
5.建立預(yù)算執(zhí)行考核監(jiān)督、激勵機制，實施合理預(yù)算獎懲。為了體現(xiàn)預(yù)算管理的權(quán)威性和有效性，必須對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進行分析、考核。對存在的偏差,要查明原由,提出整改及處理意見,加強預(yù)算管理的約束力,維護預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴肅性。
高校在對預(yù)算編制準確性和及時性、預(yù)算完成情況進行考核的基礎(chǔ)上，制定和實施科學(xué)合理的獎懲制度。由于人的工作努力程度要受到業(yè)績評價和獎懲辦法的影響，因此規(guī)定明確的獎懲辦法，可以增強教職員工對自身工作的認同感，愿意自覺地為實現(xiàn)預(yù)算管理目標付出努力，有利于減少預(yù)算實行過程中的消極甚至抵觸情緒，從而能調(diào)動起工作的積極性。對嚴格執(zhí)行預(yù)算的部門，不僅要給予精神上的還要給予物資上的獎勵，如給予與其相關(guān)的榮譽或適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金獎勵；對不嚴格執(zhí)行預(yù)算的部門要批評,可適當(dāng)扣減其部門經(jīng)費,情節(jié)嚴重的,還要追究相關(guān)負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任。
縱觀現(xiàn)狀，在市場經(jīng)濟體制下，高校不再是政府行政保護下的附屬物，而是自主辦學(xué)、自求發(fā)展的獨立法人。因此，高校為了適應(yīng)發(fā)展的需要，就必須實行預(yù)算管理，這樣才能如實地反映學(xué)校資金收支情況。當(dāng)然,真正做好高校財務(wù)預(yù)算管理工作,不僅需要高校決策層的高度重視,還需要預(yù)算管理者不斷創(chuàng)新，這樣才能不斷提高高校管理水平，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。
