鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為最基層的一級財政，擔負著組織國家財政收入和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金的雙重職責，是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉的“助推器”和“原動力”。財政收支結構的優(yōu)劣、財政保障力度的大小，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)的進步。當前，南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革后存在財力缺口大、收支矛盾突出、負債日益加重等諸多困難，已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的“瓶頸”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如何走出低谷，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，是目前我們必須集中精力予以解決的實際而又重要的課題。
一、南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本現(xiàn)狀
南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行財政體制是2004年開始實行的，該財政體制在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的基礎上，兼顧吃飯與發(fā)展的關系，在調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財?shù)姆e極性上發(fā)揮了重要的歷史作用。但該體制運行了十七年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構、財政支出總量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、國家財稅體制等方面都發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)財政增長乏力、收支矛盾突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務過重、財政結余嚴重下降等現(xiàn)象。
1.財政增收乏力。推行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅停征、契稅上劃、個體戶納稅起征點上調(diào)等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入銳減；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、行政事業(yè)性收費逐步取消，治安等罰沒收入上劃，超計劃生育罰款受政策影響明顯減少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非稅收入幾近為零；主體稅種的缺乏是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入結構性巨變的重要原因。但多年來，上級要求財政收入仍要保持高速增長，而地方主體稅種缺乏，非稅收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難從正規(guī)的稅收收入中獲取所需的來源。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取優(yōu)惠政策，加大招商力度等措施，但大多受區(qū)位和資源的限制，收效甚微。加之稅收征管部門由上級垂管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有護稅協(xié)稅功能，迫使其不得不尋求體制外的稅源。
2.“吃飯財政”侵蝕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權存在，部門設置功能齊全，由于向下和橫向分流渠道的匱乏，即使精簡機構、執(zhí)行起來往往是減少機構不減人，廟少和尚照樣多，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。同時受地域和觀念的影響，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生、教育等部門無人問津，人員退休后只能聘請臨時人員，加之受調(diào)資政策因素影響，財政供養(yǎng)人員支出負擔日趨沉重，“吃飯財政”擠占公共財政，有的連“吃飯財政”都保證不了。由于“吃飯財政”的影響，許多公共建設項目無資金來源，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力。
3.財政支出較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，是上級各種政策落實的基本執(zhí)行單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在保障干部職工工資福利和政府機關日常運轉的同時，還要提供地方經(jīng)濟發(fā)展、社會綜合治理、環(huán)境保護、基礎設施建設等各方面的經(jīng)費，以及各項臨時性檢查、驗收活動等各類不可予見的繁重支出，加之人員、車輛、物價增幅較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級公用支出增長較快，2010年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費（不含個人工資及福利）支出12 826萬元（平均1 508.9萬元），比2004年增加7 394.2萬元，增長136.13%，其中增幅大的有:辦公費用859.4萬元，增長137.83%；小車費用771.27萬元，增長116.52%；招待費用733.88萬元，增長90.96%；其他部門費用3 592.4萬元，增長301.15%。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債過重。目前，以立法形式對財政投入作出剛性要求的法律法規(guī)越來越多，法定支出、評優(yōu)升級和考核培訓達標活動對鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的要求越來越高，上級財政在財力集中的同時卻將應由上級財政負擔的支出部分或全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施建設、社會治安、環(huán)境保護等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)替上級承擔了很大的責任，造成事權與財權的嚴重失衡。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，為爭先進顯政績，在各種達標、基礎建設、招商引資、財源建設等方面都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展落后于當前社會經(jīng)濟的整體發(fā)展，財政收入的增長潛力和財政承受能力脫節(jié)，財政與事權越來越不適應，負債就形成了無法回避的普遍現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，至2010年底，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他債務為61 753.6萬元，比2004年增加44 412.1萬元，增長256.1%；欠縣財政29 184.8萬元，增加30 379.7萬元，增長2 542.45%。
5.收支矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在安排預算支出時沒有細化預算，對鄉(xiāng)政府財務撥付是用多少撥多少，部分項目建設、設備購置、突發(fā)事件和受政策影響的調(diào)資等方面的支出沒有留有余地，造成支出規(guī)模日趨增長，加之稅源增長乏力，財力的增長滿足不了支出增長的速度，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了顯示財政“收支平衡，略有結余”的假象，人為地調(diào)整支出，少報結余或瞞報財政赤字。從報表反映，南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結余為64.6萬元，都實現(xiàn)了收支平衡，略有結余，但經(jīng)過賬務還原，南昌縣有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)赤字，累計產(chǎn)生財政赤字為13 433.04萬元，另三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結余僅為150.28萬元。
二、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的對策和建議
南昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎薄弱，問題多樣，這既有客觀因素影響，也有受財政體制的影響。財是政的基礎，政是財?shù)哪繕?，無財即無政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一級政府的財務保障，其在社會主義新農(nóng)村建設、構建全民和諧發(fā)揮著不可替代的作用。為扭轉目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨諸多的困難，應通過加大力度改進財政體制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困難，走出困境重現(xiàn)活力。
1.合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權。在完善財政體制時要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況和存在的主要困難，對其應該享有的財權要予以充分保障，對其應承擔的事權予以明確劃分。一是核定財政收入。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種收入和招商引資入園企業(yè)稅收劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為其固定收入來源，要在完成南昌縣拼爭全國五十強縣市的的前提下，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有稅源和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模及潛力，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和增長比例，避免盲目地下達收入任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完不成財政收入任務“打腫臉充胖子”的假現(xiàn)象。二是核定財政支出。本著“保正常支出、保正常運轉”的原則，將農(nóng)村中小學教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)村低保生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、撫恤、離退休人員工資、村級管理費等必不可少支出由縣財政負擔。為保證縣鄉(xiāng)干部同勞同酬，也可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資及個人公積金劃歸縣財政，由縣財政負擔。將原對鄉(xiāng)鎮(zhèn)結算補助中的調(diào)資補助部分作為，縣財政對上述支出的補充，減少縣財政的部分壓力。對新農(nóng)村建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等公益性投資項目按上級規(guī)定應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套的由縣財政配套。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公用經(jīng)費支出，應根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口、在編在職人員、城鎮(zhèn)規(guī)模、近三年公用經(jīng)費支出規(guī)模，科學預測制定合理的補助標準。對按照財力和標準支出測算仍有缺口的，縣財政通過轉移支付的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行補助。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超收分成。應本著“激勵先進、扶持困難”的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源多少、稅收潛力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有財力等因素，確定不同的分成比例。對完成當年收入基數(shù)的，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類實行獎勵；對超收部分按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類確定不同的分成比例；對未能完成收入基數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按負增長率扣減公用經(jīng)費。
2.大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資。招商引資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟工作的生命線，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源建設的增長點，要以“等不起”的緊迫感、“慢不得”的危機感、“坐不住”的責任感抓好民營經(jīng)濟的發(fā)展，借助外力，啟動內(nèi)力，抓好開發(fā)特色型經(jīng)濟，營造一流的投資環(huán)境，引導民營企業(yè)參與水電開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)特點打造總部經(jīng)濟，走以存量換增量，以資產(chǎn)找資本之路，實現(xiàn)低成本擴張。突出抓好稅收含量高、發(fā)展后勁足的財源項目，促使項目引得進、留得住、富得起、做得強。形成項目在當?shù)?、就業(yè)在當?shù)亍⒍愂赵诋數(shù)?，形成“?jīng)濟以民有為主、投資以民間為主、企業(yè)以民營為主、事業(yè)以民辦為主”的局面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財稅增長。縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資工作要作為一個重要考核指標，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商考察項目進行全盤考量，避免項目重復，安排單項工作經(jīng)費，防止名為考察實為旅游的現(xiàn)象，對正式落戶企業(yè)按實際注冊資本進行分檔獎勵，對落戶園區(qū)企業(yè)產(chǎn)生的稅收應全歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。
3.推進“鄉(xiāng)財縣管”的管理機制?！班l(xiāng)財縣管”制度是中央繼農(nóng)村稅費改革后的又一重大舉措，旨在通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支來緩解基層財政困難，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，降低財務運行成本，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的違規(guī)舉債，“鄉(xiāng)財縣管”主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用、支出撥付進行總量控制，但不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能?！班l(xiāng)財縣管”后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出規(guī)模會逐步減少，但要真正做到“減事、減員、減支”，在轉變政府職能、縣級統(tǒng)籌收支的同時，還應通過制定實施機構編制法規(guī)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構數(shù)量和人員編制，做到定崗定人，特別是控制臨時聘用人員增長。
4.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的征管力度。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按體制內(nèi)稅源和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基數(shù)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入壓力驟減，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對稅收征管的力度絕不可放松，在招商引資的同時更要督促配合稅收部門加強征收力度，確保區(qū)域內(nèi)稅收應收盡收，并及時入庫。稅務部門要建立稅收征管信息平臺，并接受財政、監(jiān)察、審計的監(jiān)督檢查，對互引稅收、玩忽職守、收取人情稅、關系稅等故意擾亂稅收秩序的行為，要進行嚴厲查處，并依法追究責任。
5.努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要高度重視債務風險的化解工作，堅持采取可行措施，積極穩(wěn)妥地解決債務問題。一是要對債務進行清理認定，根據(jù)歷史資料和相關憑證，確定債務處理的核銷辦法。二是堅持量力而行，控制新增債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目建設和基礎建設要有發(fā)改委的立項審批和財政部門對資金的安排，防止搞勞民傷財?shù)恼児こ毯托蜗蠊こ?。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的債務，要建立償債基金列入年度預算，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成部分，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務規(guī)模和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力結余情況分別確定合理比例，既要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有發(fā)展資金，又要達到逐步化債的目的，消除財政赤字。
