項(xiàng)目組織單位：交通部科技教育司
項(xiàng)目主持單位：交通部財(cái)務(wù)司
課題承擔(dān)單位：中國交通會計(jì)學(xué)會
課題組成員：鄭仁周 張永康 周國光 吳永富 張躍民 方開華 姚定榮
李蘭閣 施國泰 李俊興 馮利榮 陳石祥 繆婷婷 湯永勝 李愛民
[摘 要] “交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理問題的研究”1999年8月由交通部科教司立項(xiàng)，課題合同編號95-01-04-20；2000年1月課題研究成果通過部科教司組織的專家評審，評審證書編號：交科軟評字[2000]003號。
本項(xiàng)研究通過對當(dāng)前我國交通（包括公路、水路）基本建設(shè)資金籌集、使用、管理過程中監(jiān)督現(xiàn)狀的深入調(diào)研及其對存在問題的細(xì)致分析，特別是針對當(dāng)前社會關(guān)注的經(jīng)營性公路項(xiàng)目基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理問題，提出解決交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理工作中存在問題的方法，為制定《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》提供理論依據(jù)和決策參考方案。
本項(xiàng)課題研究成果的主要內(nèi)容包括：《“交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理問題的研究”課題研究報(bào)告》、《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》（送審稿）。
該項(xiàng)研究成果在目前我國擴(kuò)大內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的新形勢下，加強(qiáng)對交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理工作，防止交通基本建設(shè)資金在使用過程中發(fā)生挪用、截留、虛報(bào)、墊支等各種問題，保證交通基本建設(shè)資金的安全使用，進(jìn)一步規(guī)范我國交通基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理制度，確保交通事業(yè)順利、健康發(fā)展發(fā)揮重要作用和較高使用價(jià)值。專家評定認(rèn)為該課題研究成果具有國內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。
該項(xiàng)研究成果之一的《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》已經(jīng)被部財(cái)務(wù)司采用，經(jīng)修改后，已由部于2000年4月13日以交財(cái)發(fā)[2000]195號正式發(fā)布實(shí)施。據(jù)調(diào)查了解，該辦法實(shí)施以來，在交通系統(tǒng)內(nèi)部初步取得實(shí)效，大家普遍反映該辦法的制定實(shí)施對規(guī)范行業(yè)管理、加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理提供了良好的制度保證，并且易于操作。
[關(guān)鍵詞] 交通行業(yè) 基本建設(shè)資金 監(jiān)督管理
1.引 言
1997年7月開始的東南亞金融危機(jī)，對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的不利影響，也為我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。
由于東南亞金融危機(jī)的影響，從1998年以來，我國的物價(jià)指數(shù)連續(xù)下降，通貨緊縮的特征明顯表現(xiàn)出來。為保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，黨中央、國務(wù)院及時(shí)作出了重大決策，采取積極的財(cái)政政策，發(fā)行國債，擴(kuò)大內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。公路、港口碼頭等交通建設(shè)項(xiàng)目作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，兩年來得到迅猛發(fā)展。
1998年我國全力加快對公路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)，全年共完成公路建設(shè)投資額2168億元，新建成公路5.2萬公里，其中新建成高速公路1487公里，使我國的公路通車?yán)锍踢_(dá)到127.8萬公里，其中高速公路8733公里，收費(fèi)公路7萬公里；建成沿海港口泊位56個(gè)，其中深水泊位20個(gè)，新增吞吐能力1649萬噸，改善內(nèi)河航道774公里等。在一定程度上緩解了由于交通發(fā)展滯后嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的被動局面。
1999年我國進(jìn)一步加大交通建設(shè)的力度，特別是加大公路建設(shè)的投資力度，到10月底為止已完成公路建設(shè)投資額1508.2億元，比上年同期增加了6.2%。目前全社會在建公路投資總規(guī)模達(dá)8354.7億元，預(yù)計(jì)到1999年底公路總里程將達(dá)到131萬公里，其中高速公路將達(dá)到1.1萬公里。
在交通建設(shè)資金相對短缺的不利條件下，重點(diǎn)工程建設(shè)進(jìn)展順利，交通基本建設(shè)特別是公路建設(shè)取得了顯著成就，為拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，這與融投資體制改革發(fā)展迅速是分不開的。特別是公路事業(yè)的快速發(fā)展和公路投資力度的加大，對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對1998年我國國民經(jīng)濟(jì)增長7.8%發(fā)揮了關(guān)鍵性的推動作用，公路建設(shè)的直接動力為0.57%，加上間接動力（包括施工人員的收入消費(fèi)等因素）則達(dá)到1.16%。
在充分肯定交通基本建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理方面存在的一些亟待解決的問題：1998年以來在公路工程質(zhì)量方面所出現(xiàn)的嚴(yán)重質(zhì)量問題，充分說明我們要以經(jīng)濟(jì)手段來監(jiān)理控制公路工程質(zhì)量的力度；1999年初以來所暴露的挪用公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程款的問題告誡我們應(yīng)加大對公路建設(shè)投資的財(cái)務(wù)管理與審計(jì)監(jiān)督力度；長期以來程度不同地存在著某些公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資效益低下的問題，要求我們必須按市場規(guī)律辦事，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理與審計(jì)監(jiān)督的作用，對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)與有效的控制。為了有利于提高有限的交通基本建設(shè)資金的使用效益，有必要加強(qiáng)對公路交通基本建設(shè)資金的科學(xué)管理和有效監(jiān)督。
在加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公路建設(shè)過程中，由于有關(guān)的法規(guī)制度不健全，以及在制度執(zhí)行過程中的人為因素，導(dǎo)致在建設(shè)資金監(jiān)管中產(chǎn)生了一系列問題，對交通基本建設(shè)事業(yè)造成了不良影響。為了確保交通工程質(zhì)量安全的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管，強(qiáng)化建設(shè)資金的監(jiān)管力度，堵塞交通基本建設(shè)資金使用管理過程中發(fā)生的挪用、截留、虛報(bào)、墊支等各種漏洞，針對]交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理問題進(jìn)行研究顯得尤為迫切和必要。
2.交通基本建設(shè)投資體制現(xiàn)狀及資金監(jiān)管問題研究的必要性
2.1交通基本建設(shè)投資體制的沿革
我國交通基本建設(shè)投資體制已經(jīng)由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結(jié)合的投資體制。投資渠道不斷拓展，基本建設(shè)資金也由建設(shè)銀行代行財(cái)政職能改為由財(cái)政統(tǒng)一歸口職能，企業(yè)、個(gè)人及國外資金比例不斷增加，投資趨向多元化發(fā)展。
其中公路建設(shè)投資主體主要有政府投資（包括中央預(yù)算投資、地方預(yù)算投資）、銀行貸款（包括國內(nèi)貸款、國外貸款）和其他投資（包括企業(yè)、個(gè)人等）；但是從投資主體來看，政府投資比重較大。
港口基本建設(shè)項(xiàng)目投資在港口下放之前由國家預(yù)算內(nèi)撥款，港口下放以后實(shí)行“以港養(yǎng)港，以收抵支”的財(cái)務(wù)體制。隨著港口管理體制的改革，港口建設(shè)投資體制也相應(yīng)地發(fā)生了很大變化，港口建設(shè)資金除主要來源于“以港養(yǎng)港”資金外，外資、國內(nèi)貸款、債券和其他資金也占有一定比例。
2.2交通基本建設(shè)內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能
2.2.1公路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能：
目前公路建設(shè)一般分為三個(gè)層次：第一層次是國道主干線、國道公路等重點(diǎn)工程的建設(shè)，由省交通廳直接負(fù)責(zé)。具體有三種形式：（1）國際金融組織貸款項(xiàng)目；（2）成立項(xiàng)目指揮部；（3）項(xiàng)目法人制。
第二層次為國、省道公路改造項(xiàng)目，列入全省公路建設(shè)規(guī)劃，由省公路局、下屬各公路分局（段）、地（市、縣）交通局申報(bào)立項(xiàng)，組織實(shí)施。資金來源主要是撥款和貸款。
第三層次為縣、鄉(xiāng)公路建設(shè)，由各地、市縣交通局負(fù)責(zé)組織實(shí)施。資金來源主要有廳撥、民工建勤及交通部扶貧公路補(bǔ)助等。
2.2.2水運(yùn)基本建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能：
港口下放后，建設(shè)體制也經(jīng)歷了幾次變化。先是地方成立海港建設(shè)指揮部（主要人員由港務(wù)局原負(fù)責(zé)這方面工作的人員組成），不久后港口建設(shè)指揮部劃歸港口領(lǐng)導(dǎo)管理，也有的港口將之改稱“基建工程處”、“建設(shè)（開發(fā)）公司”等，具體負(fù)責(zé)港口大中型建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施工作。
2.3分析摸請投資渠道的來源及構(gòu)成
通過調(diào)研，我們認(rèn)為現(xiàn)行交通基本建設(shè)資金渠道大致分為六種類型：
◆國家投資工程項(xiàng)目：開工比較順利，資金到位情況良好。
◆世行、亞行貸款項(xiàng)目：資金到位率高，工程建設(shè)程序管理比較嚴(yán)密。
◆自有資金建設(shè)項(xiàng)目：建設(shè)項(xiàng)目比較順利，資金到位情況良好。
◆中外合資建設(shè)項(xiàng)目：工程建設(shè)完工后，在索賠時(shí)易發(fā)生扯皮現(xiàn)象。
◆地方建設(shè)項(xiàng)目：資金到位情況不佳，尤其是縣級交通基本建設(shè)項(xiàng)目，資金根本上不到位，挪用情況比較嚴(yán)重，或由施工企業(yè)墊資開工，工程完工后地方無力償還工程款。
◆已建待批項(xiàng)目：有的項(xiàng)目在未立項(xiàng)之前合同未簽即已開工，非常不規(guī)范，在工程款結(jié)算時(shí)容易產(chǎn)生糾紛。
據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)，“七五”-1998年公路基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)情況如表2-1。
表2-1：
“七五”—1998年公路基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)情況表
單位：億元
投資方式
“七五”期間
“八五”期間
1996年
1997年
1998年
合 計(jì)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
國家投資
19.9
7.5
69.3
3.9
2.7
0.4
9.5
0.8
168.3
7.9
269.7
4.5
交通部投資
81.1
30.7
354.5
22.1
108.9
17.2
119.6
9.5
117.7
5.5
781.8
13.3
國內(nèi)貸款
15.2
5.8
--
--
105.9
16.8
168.0
13.4
773.4
36.3
1062.5
18.0
利用外資
3.4
1.3
--
--
66.7
10.5
82.0
6.6
109.9
5.1
262.0
4.4
地方政府
136.6
51.8
1185.2
74.1
301.3
47.7
655.9
52.2
786.4
36.9
3065.4
52.1
企事業(yè)自籌
--
--
--
--
7.0
1.1
10.9
0.9
38.5
1.8
56.4
1.0
以工代賑
--
--
--
--
--
--
5.6
0.4
11.7
0.5
17.3
0.3
其他
6.6
2.5
--
--
39.6
6.3
204.2
16.3
125.8
5.9
376.2
6.4
合 計(jì)
263.8
100
1600.0
100
632.1
100
1256.1
100
2131.8
100
5883.8
100
以上資料來源：《全國交通統(tǒng)計(jì)資料匯編》——交通固定資產(chǎn)投資完成情況。
注：(1)“七五”期間，“利用外資”是交通部擔(dān)保償還的世界銀行等國外金融機(jī)構(gòu)借款；“國內(nèi)貸款”是由地方政府擔(dān)保償還的國內(nèi)銀行借款。
(2)“八五”期間，地方政府投資中包括由地方政府擔(dān)保的借貸款。
從表2-1的資料分析可以看出，公路基本建設(shè)投資規(guī)模呈逐年上升趨勢，其中特別是1998年投資額甚至超過“七五”和“八五”期間10年的投資總額。說明全社會和各級政府已經(jīng)充分認(rèn)識到交通基礎(chǔ)設(shè)施在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位。投入公路基礎(chǔ)設(shè)施的資金以交通部和地方政府為主，其中地方政府投資比例最大，占52.1%；其投資額逐年增加，特別是地方政府投資增幅比較大，有的年份甚至超過100%，但所占比例大體上呈逐年下降趨勢。公路建設(shè)投資格局逐步向以地方政府投資為主，國家和交通部投資為輔，利用國內(nèi)貸款和利用外資并舉的方向發(fā)展。
國家投資比例呈逐年縮小趨勢，但在1998年為拉動國民經(jīng)濟(jì)增長，國家加大投資力度，投資額占當(dāng)年總投資額的7.9%，充分說明了國家對公路建設(shè)的重視。
總體來看，公路基本建設(shè)投資逐步朝市場化方向發(fā)展。隨著國家公路建設(shè)投資規(guī)模的逐年劇增，如何解決公路建設(shè)過程中產(chǎn)生的有關(guān)資金監(jiān)管方面的問題，成為我們研究的重要內(nèi)容。
據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)，“八五”-1998年水運(yùn)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)情況如下表2-2。
表2-2：“八五”-1998年水運(yùn)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)情況表(略)
以上數(shù)據(jù)來源于1991年至1998年全國交通統(tǒng)計(jì)資料匯編。
注：上表中“(%)”系指占總投資比重。
從表2-2的資料分析可以看出，水運(yùn)基本建設(shè)投資逐年增長，特別是九十年代初期水運(yùn)基本建設(shè)資金投資增長幅度較快，1991 - 1995年四年間每年平均增長23%以上。1995年以后，水運(yùn)基本建設(shè)投資情況比較平穩(wěn)，呈低幅增長態(tài)勢。
水運(yùn)基本建設(shè)投資主要來源于三大方面，國家、交通部投資占22.7%；企事業(yè)和地方自籌占28.1%；國內(nèi)貸款與利用外資比重占42.3%。其中國內(nèi)貸款與利用外資比重最大，但近年來投資額和其所占比例均呈逐年下降趨勢。相反，交通部投資、企事業(yè)和地方自籌資金近年來投資額和所占比重均呈逐年上升趨勢。水運(yùn)基本建設(shè)投資渠道多元化格局逐步形成。
面對交通基本建設(shè)資金投資的多樣化和復(fù)雜化，就為我們進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)監(jiān)督和管理提出了新的要求。
2.4目前交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的方式、方法
目前交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管主要是通過國家立法和部門建章立制進(jìn)行監(jiān)管的，如《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計(jì)法》、《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》（財(cái)政部財(cái)基字[1999]50號）、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》（財(cái)政部財(cái)基字[1998]4號）、《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)（結(jié)）算竣工決算審查管理工作的通知》（財(cái)政部財(cái)基字[1998]766號）等等一系列相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)從不同的角度對交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管作出了規(guī)范，但執(zhí)行過程中在一定程度上存在許多不足之處。
經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多基本建設(shè)單位建立健全了各項(xiàng)管理制度，從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開始到竣工的全過程進(jìn)行監(jiān)管，在資金管理和稽核監(jiān)督方面多數(shù)單位一般制定了《財(cái)務(wù)收支審批制度》、《會計(jì)稽核制度》、《內(nèi)部牽制制度》等一系列制度，如：
◆支付建設(shè)、改造大修等工程項(xiàng)目預(yù)付款、進(jìn)度款必須有計(jì)劃、合同（協(xié)議）、工程預(yù)算、開工報(bào)告、施工監(jiān)理部門認(rèn)定的工程進(jìn)度表；
◆各種工程的決算付款必須有驗(yàn)收合格證明，經(jīng)建設(shè)單位有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)審核和審計(jì)部門審定的工程決算；
◆基建項(xiàng)目的保留金支付必須有工程監(jiān)理部門和使用單位出具的有關(guān)證明方可辦理；
◆施工單位領(lǐng)用材料款必須有物資部門出具的有關(guān)手續(xù)方可辦理；
◆國際招標(biāo)項(xiàng)目的工程款、材料款必須經(jīng)建設(shè)單位有關(guān)部門審定無誤后，方可辦理支付手續(xù)；
◆建設(shè)部門的管理費(fèi)用，每年年初由建設(shè)單位根據(jù)概算費(fèi)用、項(xiàng)目進(jìn)度，編報(bào)建設(shè)單位管理費(fèi)預(yù)算，報(bào)財(cái)務(wù)部門審核，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后核定管理費(fèi)的限額，經(jīng)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后方可到財(cái)務(wù)部門辦理費(fèi)用報(bào)銷。
2.5我國交通基本建設(shè)資金的概念以及加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的重要性
第一，應(yīng)當(dāng)明確納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設(shè)資金的概念。納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設(shè)資金可以從兩個(gè)方面理解，一種觀點(diǎn)是指納入國家交通基本建設(shè)投資計(jì)劃，用于交通基本建設(shè)項(xiàng)目的全部資金，即廣義的交通基本建設(shè)資金概念；另一種觀點(diǎn)是僅指國家以各種方式投入交通基本建設(shè)項(xiàng)目的資金，即狹義的交通基本建設(shè)資金概念。
第二，應(yīng)當(dāng)明確納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設(shè)資金的構(gòu)成內(nèi)容。廣義上的交通基本建設(shè)資金包括：納入國家交通基本建設(shè)支出的財(cái)政資金；國家債務(wù)預(yù)算中用于交通基本建設(shè)的資金；納入國家預(yù)算管理的交通規(guī)費(fèi)，包括公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路建設(shè)資金、公路客運(yùn)附加費(fèi)、公路貨運(yùn)附加費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、有償轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的收入、港口建設(shè)費(fèi)、水路客貨運(yùn)附加費(fèi)等；地方財(cái)政支出中的機(jī)動財(cái)力用于交通基本建設(shè)的資金；預(yù)算外資金；交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位自籌資金；非國家投資者投入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資本金；國內(nèi)外各種貸款形成的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以及其他資金。 狹義上的交通基本建設(shè)資金包括國家作為投資主體投入交通基本建設(shè)項(xiàng)目中的資金，包括投入非經(jīng)營性交通基本建設(shè)項(xiàng)目中的資金和投入經(jīng)營性交通基本建設(shè)項(xiàng)目中的資本金。
第三，應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通基本建設(shè)資金監(jiān)管要求上的不同，將其劃分為用于經(jīng)營性項(xiàng)目的交通基本建設(shè)資金和用于非經(jīng)營性項(xiàng)目的交通基本建設(shè)資金。
國家對經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行“先有項(xiàng)目，后有企業(yè)”的管理模式，其基本特征是：（1）經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目資本金制度，國家基本建設(shè)資金是以項(xiàng)目成本金的形式投入建設(shè)項(xiàng)目的；（2）項(xiàng)目建成投入使用后，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營管理，以盈利為目的，以利潤最大化或價(jià)值最大化為經(jīng)營目標(biāo)。對此，項(xiàng)目業(yè)主或項(xiàng)目法人應(yīng)對項(xiàng)目的合理籌資、科學(xué)投資以及建成后的經(jīng)營管理承擔(dān)主要責(zé)任。
非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于社會公益性建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成投入使用后，由事業(yè)性經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的基本特征是：（1）非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建成投入使用后，面向全社會公眾提供公益性服務(wù)；（2）建設(shè)非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需的資金完全由國家提供，所形成的資產(chǎn)完全屬于國有資產(chǎn)。
收費(fèi)還貸公路建設(shè)項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，但與一般的非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目不同，項(xiàng)目建成后可用收取的車輛通行費(fèi)補(bǔ)償公路養(yǎng)護(hù)與收費(fèi)管理支出，并償還項(xiàng)目貸款的本金和利息，因此在監(jiān)管收費(fèi)還貸公路的建設(shè)資金時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮到這一特點(diǎn)。
2.6實(shí)行資金監(jiān)管是維護(hù)所有者權(quán)益的迫切需要
目前交通基本建設(shè)項(xiàng)目在財(cái)務(wù)與管理中存在著一些不容忽視的問題，如一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足，甚至搞“三邊”工程，概算變更隨意性很大，超支嚴(yán)重；一些項(xiàng)目配套資金留有缺口，已出現(xiàn)“胡子”工程；一些項(xiàng)目財(cái)務(wù)、資金管理嚴(yán)重弱化，存在挪用建設(shè)資金、鋪張浪費(fèi)等違反財(cái)經(jīng)法規(guī)等問題。
例如1996年以來河北省、天津市合作經(jīng)營公路收費(fèi)權(quán)和合作建設(shè)公路問題。在投資上繞開國家計(jì)委吸收外商投資項(xiàng)目審批權(quán)限，將京石涿保段、京石保石段、京秦河北段、京滬河北段、京滬天津南段、京秦天津段等6個(gè)限額以上中外合作高速公路項(xiàng)目，直接向省計(jì)委采取化整為零的手段報(bào)批分段立項(xiàng)，設(shè)立中外合作企業(yè)，違背了國務(wù)院國發(fā)[1996]34號文及有關(guān)部門的規(guī)定精神，以致被通報(bào)批評。
又如近年來河北省石安高速公路項(xiàng)目和山西省原太高速公路項(xiàng)目挪用建設(shè)資金超過2億元，問題嚴(yán)重。
還如1998年在對交通基建資金使用的審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)了不少諸如高估冒算、虛報(bào)投資等問題。由于領(lǐng)導(dǎo)重視，上下配合，相互協(xié)作，審計(jì)效果顯著，如中遠(yuǎn)集團(tuán)當(dāng)年實(shí)際核減投資1.08億元；交通系統(tǒng)各級審計(jì)部門1998年查出違紀(jì)違規(guī)金額10.37億元，追還侵占挪用資金3.5億元，也包含著相當(dāng)一部分基建資金。
這一系列問題如不及時(shí)解決和糾正，將會嚴(yán)重影響交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用效益，甚至造成巨大的資金損失和浪費(fèi)。
3.交通基本建設(shè)資金監(jiān)管存在的問題及原因分析
3.1交通基本建設(shè)資金監(jiān)管存在的問題
3.1.1交通基本建設(shè)投資管理體制方面存在的問題及主要表現(xiàn)
3.1.1.1從投資渠道及運(yùn)行上看，目前我國的交通基本建設(shè)實(shí)行的還是集中的計(jì)劃體制。
由于公路建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，政府投資比重較大，而且受幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，投資渠道相對集中，市場含量較小。在投資運(yùn)行上由于條塊分割的行政隸屬體制沒有改變，公路投資的資金市場形成和發(fā)展受到影響，市場的積極作用受到限制，公路、水路交通部門獨(dú)家組織施工、獨(dú)家組織管理的局面普遍存在，建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位三種身份混為一體，即“三位一體”（個(gè)別地方設(shè)計(jì)單位也混在一起，“四為一體”），缺乏公正性、合理性和獨(dú)立性，導(dǎo)致產(chǎn)生許多弊端。
3.1.1.2隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的不斷擴(kuò)展，特別是近年來國家加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是高速公路建設(shè)的力度，在現(xiàn)行投資體制下，政府作為國家交通基本建設(shè)的主管部門，其投資意識和投資行為常常與市場和效益脫節(jié)。
各地方政府往往從本位利益出發(fā)，在爭投資、爭上項(xiàng)目上下功夫，忽視可行性研究，盲目上馬大中型交通基本建設(shè)項(xiàng)目，使有限的資金發(fā)揮不出其應(yīng)有的效益，造成不必要的損失和浪費(fèi)。
3.1.2資金籌集過程中的問題及分析
3.1.2.1概（預(yù)）算編制不準(zhǔn)確
近幾年，社會各界嚴(yán)厲批評基本建設(shè)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生，因此在概算編制階段，建設(shè)單位出于自身利益考慮，往往要求設(shè)計(jì)單位將各項(xiàng)費(fèi)用打足，而設(shè)計(jì)審查單位并不是出資單位，在審查概（預(yù)）算時(shí)，一般也從寬掌握。取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高套，工程預(yù)留費(fèi)、高速公路管理用房、建設(shè)期貸款利息安排比較寬裕，大型專用設(shè)備購置費(fèi)、工具器具購置費(fèi)安排缺乏準(zhǔn)確依據(jù)。
有些公路項(xiàng)目，第一部分建筑安裝工程投資只占批準(zhǔn)概算的2/3。而目前的體制是，計(jì)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的概算和建設(shè)年限安排年度資金計(jì)劃，財(cái)政（財(cái)務(wù)）部門根據(jù)年度計(jì)劃籌措并撥付資金，工程管理部門審批竣工決算。而各級又一再強(qiáng)調(diào)基建資金按計(jì)劃到為，即意味著未經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)留費(fèi)等一大塊資金過早撥付建設(shè)單位，建設(shè)單位賬戶沉淀資金較多，如果主體工程決算較概算有較大結(jié)余，則為建設(shè)單位挪用資金搞非生產(chǎn)性建設(shè)和計(jì)劃外采購設(shè)備提供了機(jī)會和條件。
由于概算不足、資金來源不落實(shí)和資金規(guī)模留有缺口，拖長建設(shè)工期，形成“胡子”工程。有的項(xiàng)目在資金尚未完全落實(shí)的情況下立項(xiàng)，在項(xiàng)目建設(shè)過程中就會發(fā)生資金困難，特別是自籌資金部分非常容易產(chǎn)生問題。
3.1.2.2項(xiàng)目法人的籌資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不能到位
根據(jù)國家要求，今后新開工項(xiàng)目必須建立項(xiàng)目法人制，項(xiàng)目法人是按《公司法》規(guī)定設(shè)立的有限責(zé)任公司或股份有限公司。問題是：一是作為項(xiàng)目法人的公司是以追求最大利潤為目的，而公路、港口碼頭等作為國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強(qiáng)的公益性和超前性。交通基礎(chǔ)設(shè)施投資額大，建成初期交通量和吞吐量沒有明確保證，這就使有些項(xiàng)目要為貸款償還冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，投資風(fēng)險(xiǎn)巨大。兩者之間的矛盾導(dǎo)致實(shí)際工作中存在許多弊端。二是公路建設(shè)資金主要來源于部補(bǔ)、廳撥資金和銀行貸款，其中銀行貸款是以國家批準(zhǔn)的公路建成后的收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保，項(xiàng)目法人公司并沒有資金。因此要項(xiàng)目法人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上并沒有約束力，這就難以避免項(xiàng)目法人單位變相挪用資金。
3.1.2.3國際金融組織貸款項(xiàng)目概（預(yù)）算批復(fù)與利用外資方案不配套
項(xiàng)目建設(shè)單位一般都希望利用國際金融組織貸款項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策盡量多采購一些公路施工、養(yǎng)護(hù)的設(shè)備，無疑，這些設(shè)備采購因使用的是項(xiàng)目貸款，最終都將進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)成本。既然使用的是項(xiàng)目貸款，那么設(shè)備的采購則應(yīng)控制在概（預(yù)）算批復(fù)的購置金額內(nèi)。事實(shí)上，現(xiàn)在有些國際金融組織貸款項(xiàng)目，設(shè)備采購大大超過項(xiàng)目原批準(zhǔn)概算，其執(zhí)行的依據(jù)是有關(guān)部門批準(zhǔn)的利用外資方案。
3.1.3資金撥付監(jiān)管中的問題及分析
計(jì)量支付相對滯后，由于目前國內(nèi)建筑市場僧多肉少，因此，建筑工程招標(biāo)和建筑合同的簽訂履行往往難以體現(xiàn)甲乙雙方平等，即使合同是平等的，在履行過程中也難以做到平等。業(yè)主占主導(dǎo)地位，可以要求承包方做這做那，而承包方完成了一定的工作量后，申請支付工程款，手續(xù)非常繁雜，周期較長，加上有少數(shù)監(jiān)理工程師、業(yè)主有意拖欠工程款，造成建設(shè)單位資金充裕，施工單位資金異常緊張，直接影響工程的進(jìn)度和質(zhì)量，影響已完工程決算的辦理。
3.1.4建設(shè)資金使用中的監(jiān)管問題及表現(xiàn)
建設(shè)單位管理費(fèi)普遍存在超定額支出的問題。除主觀上控制不嚴(yán)外，客觀也存在一些問題，如：定額標(biāo)準(zhǔn)低、計(jì)提建設(shè)單位管理費(fèi)的基數(shù)不合理等。建議制定新辦法時(shí)予以考慮。
項(xiàng)目法人公司執(zhí)行董事會決議，根據(jù)《公司法》規(guī)定，公司無主管部門。那么，交通主管部門如何實(shí)現(xiàn)對公路建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，交通部和交通廳撥付的資金的監(jiān)管問題，有待在擬定監(jiān)管辦法中予以明確。
竣工決算嚴(yán)重滯后，產(chǎn)生“胡子”工程。
3.1.5監(jiān)管中制度、人員等方面的問題及分析
3.1.5.1工程項(xiàng)目管理缺乏具體統(tǒng)一可行的規(guī)定，各自為政現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
3.1.5.2部分交通基本建設(shè)資金管理人員素質(zhì)（包括思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)）較低，導(dǎo)致資金管理水平落后，產(chǎn)生許多問題。
另外，由于部分建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏資金監(jiān)管意識，不執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，指使財(cái)務(wù)人員和其他資金管理人員違法操作，造成國家基本建設(shè)資金的損失和浪費(fèi)。
3.2交通基本建設(shè)資金管理過程中，挪用、截留、墊支、預(yù)留、虛報(bào)產(chǎn)生的原因
經(jīng)過調(diào)研，綜合歸納當(dāng)前交通基本建設(shè)資金管理中存在共性問題的5個(gè)原因是：
3.2.1建設(shè)項(xiàng)目投資的不斷變革
交通基本建設(shè)投資趨向多元化發(fā)展，由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結(jié)合的投資體制，投資渠道不斷拓展。由于現(xiàn)行交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管制度建設(shè)相對滯后，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前交通基本建設(shè)的發(fā)展，導(dǎo)致了資金監(jiān)管方面出現(xiàn)較大的漏洞。
3.2.2資金監(jiān)管不力，出現(xiàn)問題嚴(yán)重
某些建設(shè)項(xiàng)目方面的違法犯罪形式多樣，如在項(xiàng)目前期工作中，沒有很好地進(jìn)行可行性研究，導(dǎo)致項(xiàng)目選擇失當(dāng)，造成不必要的浪費(fèi)；由于概算不足、資金來源不落實(shí)和資金規(guī)模留有缺口，拖長建設(shè)工期，形成；未能保證資金?？顚Ｓ?，挪用和變相挪用項(xiàng)目建設(shè)資金，隨意擴(kuò)大工程規(guī)模、變相搞概算外工程；實(shí)施外部監(jiān)督與內(nèi)部財(cái)務(wù)約束機(jī)制相結(jié)合的監(jiān)督力度不夠。
3.2.3是非錯(cuò)誤界限混淆不清
對于交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管，缺乏一個(gè)完備的監(jiān)督體系，某些同志對交通基本建設(shè)資金使用管理過程中存在的問題是非錯(cuò)誤界限混淆不清。對于滯留、擠占、截留、挪用交通基本建設(shè)項(xiàng)目資金等違法違紀(jì)行為，甚至已構(gòu)成犯罪的行為，認(rèn)為只是財(cái)務(wù)會計(jì)上的一般弊端，未予以足夠重視，缺乏執(zhí)行規(guī)章的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致資金使用和監(jiān)管上產(chǎn)生很大的漏洞。這就需要建立健全完善的交通基本建設(shè)資金監(jiān)管法規(guī)體系，以便進(jìn)一步明確法律責(zé)任，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
3.2.4法制觀念淡薄，人員素質(zhì)有待提高
通過對某些問題的產(chǎn)生根源進(jìn)行分析，表明某些建設(shè)項(xiàng)目主要是由于領(lǐng)導(dǎo)和工作人員缺少法制觀念，導(dǎo)致嚴(yán)重問題的產(chǎn)生。有關(guān)法律法規(guī)的宣傳有待加強(qiáng)，對建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲制度有待完善，現(xiàn)行財(cái)會人員的管理體制有待改革。
3.2.5交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行不妥的組織形式
目前公路建設(shè)管理采取的是公路局（段）的管理形式，應(yīng)當(dāng)逐步改變這種狀況，將其按職能分解，嚴(yán)格獨(dú)立行使職能，工程項(xiàng)目要通過招、評、定標(biāo)，選定施工單位，確保工程質(zhì)量，監(jiān)管建設(shè)資金安全使用；有條件的還必須實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。
4.交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的目標(biāo)和基本思路
4.1以理論研究為依據(jù)探索分析問題
我們認(rèn)為，進(jìn)行交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理問題的研究，既要針對調(diào)研中揭露存在的問題加以分析，又要從理論上認(rèn)清國家經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中的指導(dǎo)方針，結(jié)合交通行業(yè)的實(shí)際來研究探索問題。
在理論研究認(rèn)識上要把握以下4個(gè)問題，作為分析問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)：
4.1.1從戰(zhàn)略上調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)的布局
國有經(jīng)濟(jì)的作用既要通過國有獨(dú)資企業(yè)來實(shí)現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制，探索通過國有控股和參股企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域還是要占支配地位，要支撐、引導(dǎo)和帶動整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)中應(yīng)發(fā)揮重要作用。
4.1.2堅(jiān)持速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的統(tǒng)一
在保持經(jīng)濟(jì)適度快速增長的同時(shí)，把工作的著力點(diǎn)放在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益上來。發(fā)展社會主義的市場經(jīng)濟(jì)，速度指標(biāo)應(yīng)是預(yù)測性的、指導(dǎo)性的，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的指令性計(jì)劃；我們要的是實(shí)在的、無水分的速度，講求質(zhì)量效益的速度，這就要求以市場為導(dǎo)向來增強(qiáng)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新能力。
在增加國家交通建設(shè)投入的基礎(chǔ)上，更加重視和鼓勵(lì)企業(yè)、集體和個(gè)人等社會資金投資于交通基本建設(shè)的經(jīng)營性項(xiàng)目，目的是要把促進(jìn)消費(fèi)需求的增長作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的一項(xiàng)重大措施，使投資和消費(fèi)雙啟動。
4.1.3制止不合理的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目
交通基本建設(shè)投資項(xiàng)目，要適應(yīng)市場，制定和實(shí)施明確的發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略和市場需求發(fā)展戰(zhàn)略，提高決策水平，避免出現(xiàn)大的失誤。
政府要通過制定產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)布信息等方式進(jìn)行引導(dǎo)，建立投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度和項(xiàng)目法人責(zé)任制，做到誰決策誰承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。
4.1.4建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是把握“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求，是發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是公有制與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑，是國有企業(yè)改革的方向。
公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式，公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。將股東會、董事會、監(jiān)視會和經(jīng)理層的職責(zé)形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，以保證所有者對企業(yè)擁有最終控制權(quán)。
4.2確立交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的范圍
我們認(rèn)為交通基本建設(shè)資金（包括各級交通主管部門的公路、水路建設(shè)資金，國有企業(yè)、集體企業(yè)和個(gè)人以及中外合資投資建設(shè)公路、港口等交通基本建設(shè)資金）用于國家基本建設(shè)投資計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目，包括計(jì)劃內(nèi)公益性交通設(shè)施項(xiàng)目的國家投資和計(jì)劃內(nèi)經(jīng)營性交通設(shè)施項(xiàng)目國家注入的資本金，各級交通主管部門和建設(shè)單位均負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。
各級交通主管部門是指各級人民政府主管公路、水運(yùn)交通基本建設(shè)的部門，包括：交通部，各省、自治區(qū)、直轄市交通廳（局、委、辦），各市、縣級交通局（委、辦）等。建設(shè)單位是指具體使用交通基本建設(shè)資金的單位（含實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的項(xiàng)目管理單位）。
各級交通主管部門和建設(shè)單位應(yīng)對項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。
4.3調(diào)研后提出監(jiān)管的原則
從總體來說，有關(guān)資金籌措，控制工程投資，分期用款計(jì)劃，項(xiàng)目預(yù)、決算等均屬監(jiān)管內(nèi)容；要做到落實(shí)責(zé)任、逐級檢查、是非分清、數(shù)據(jù)真實(shí)、問題處理“五個(gè)到位”。
對于逐級審查來說，研究審查過程中對建設(shè)項(xiàng)目的審查應(yīng)采取四個(gè)結(jié)合的方法，即：全面審查與突出審查相結(jié)合，查賬與調(diào)查核實(shí)相結(jié)合，詳查與抽查相結(jié)合，定量與定性相結(jié)合。
交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的基本原則包括：
4.3.1分級監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)原則
交通基本建設(shè)資金按資金來源渠道和管理階段及職責(zé)，實(shí)行分級監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)；實(shí)施“一級管一級”的監(jiān)管方式。
4.3.2?？顚Ｓ迷瓌t
交通基本建設(shè)資金必須按規(guī)定用于經(jīng)批準(zhǔn)的交通基本建設(shè)項(xiàng)目；交通基本建設(shè)資金實(shí)行專戶儲存，?？顚Ｓ?，不得截留、擠占和挪用。
4.3.3監(jiān)督控制原則
交通主管部門和建設(shè)單位要對交通基本建設(shè)資金的使用和管理進(jìn)行全過程的監(jiān)督檢查，建設(shè)單位要建立健全資金使用的內(nèi)部控制制度，確保交通基本建設(shè)資金的安全、合理和有效使用。
4.3.4會計(jì)核算原則
各級交通主管部門和建設(shè)單位必須遵守《中華人民共和國會計(jì)法》和《國有建設(shè)單位會計(jì)制度》、《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》以及相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)會制度，加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金的會計(jì)核算工作，嚴(yán)格實(shí)施會計(jì)監(jiān)督，及時(shí)反饋真實(shí)、準(zhǔn)確的會計(jì)信息。
4.3.5效益原則
交通基本建設(shè)資金的籌集、使用要實(shí)行高度規(guī)范化管理，確保厲行節(jié)約，防止損失浪費(fèi)，降低工程成本，提高資金使用效益。
4.3.6獎(jiǎng)罰原則
必須嚴(yán)格按照現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)、制度使用交通基本建設(shè)資金，如有違反要追究責(zé)任，并給予相應(yīng)處罰；在使用監(jiān)管交通基本建設(shè)資金工作中有突出貢獻(xiàn)的要給予獎(jiǎng)勵(lì)。
4.4監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容
我們認(rèn)為交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管應(yīng)包括：明確各級政府和建設(shè)單位的監(jiān)管職責(zé)；對交通基本建設(shè)資金籌集進(jìn)行監(jiān)管；對交通基本建設(shè)資金撥付進(jìn)行監(jiān)管；對交通基本建設(shè)資金的使用進(jìn)行監(jiān)管；對工程合同及施工進(jìn)行監(jiān)管；對制度進(jìn)行監(jiān)控；明確監(jiān)管責(zé)任和獎(jiǎng)罰。
我們認(rèn)為交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)包括以下12個(gè)項(xiàng)目：
(1)是否違反基本建設(shè)程序，不按規(guī)定實(shí)行建設(shè)資金?？顚Ｓ?、專戶存儲，侵占和挪用建設(shè)資金。
(2)是否未經(jīng)報(bào)批突破初步設(shè)計(jì)預(yù)算
(3)是否有計(jì)劃外工程項(xiàng)目
(4)是否擅自改變建設(shè)項(xiàng)目，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。
(5)籌集資金來源是否合法，配套資金是否及時(shí)到位。
(6)是否未經(jīng)批準(zhǔn)將額度內(nèi)的基本預(yù)備費(fèi)用于概算外工程項(xiàng)目和新增工程項(xiàng)目
(7)是否存在重大工程質(zhì)量問題，并造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。
(8)是否按規(guī)定提取使用建設(shè)單位管理費(fèi)
(9)是否嚴(yán)格按建設(shè)項(xiàng)目施工合同規(guī)定撥付工程進(jìn)度款，有無高估冒算，虛報(bào)冒領(lǐng)。
(10)是否按合同規(guī)定提留質(zhì)量保證金
(11)是否亂攤亂擠建設(shè)成本
(12)是否建立和健全財(cái)會機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各項(xiàng)原始記錄、統(tǒng)計(jì)臺賬、憑證賬冊、會計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)告、內(nèi)部牽制制度等基礎(chǔ)性工作。
4.5交通基本建設(shè)資金監(jiān)管應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)
加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金監(jiān)督和管理的主要目的是為了提高有限資金的使用效益。要在進(jìn)行深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分借鑒國內(nèi)外基本建設(shè)資金管理的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的根源，提出解決問題的有效途徑，最終形成具有較強(qiáng)實(shí)用性和可操作性的《交通基本建設(shè)資金監(jiān)管辦法》。
4.6實(shí)施交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的方法
從理論研究結(jié)合實(shí)踐工作應(yīng)從以下4個(gè)方面對交通基本建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管：
(1)各項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)自覺接受主管部門依法實(shí)施的各項(xiàng)監(jiān)管；
(2)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保障項(xiàng)目內(nèi)部認(rèn)真履行好財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)；
(3)項(xiàng)目財(cái)務(wù)部門要確保對財(cái)務(wù)收支進(jìn)行有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制；
(4)相信和依靠項(xiàng)目員工，樹立明確的責(zé)任觀念，行使法律、法規(guī)賦予的監(jiān)督職權(quán)。
5.交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的基本措施和途徑
5.1學(xué)習(xí)國內(nèi)外有關(guān)資金監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)和做法
5.1.1加強(qiáng)概（預(yù)）算編制審查
概（預(yù)）算編制準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到國家基本建設(shè)資金是否合理使用。在項(xiàng)目執(zhí)行中要維護(hù)批準(zhǔn)概算的嚴(yán)肅性，未經(jīng)原概算批準(zhǔn)單位批復(fù)擅自超概算增加工程和超標(biāo)準(zhǔn)購置設(shè)備的，堅(jiān)決不準(zhǔn)予進(jìn)入竣工決算。由于概算編制不準(zhǔn)確，與項(xiàng)目執(zhí)行決算相差10%以上者，設(shè)計(jì)單位及設(shè)計(jì)審查單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
5.1.2預(yù)留費(fèi)用先批后撥款
未經(jīng)批準(zhǔn)動用的預(yù)留費(fèi)建議在年度投資計(jì)劃中暫不安排。即使已經(jīng)計(jì)劃安排，財(cái)務(wù)部門也應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)動用的金額撥付，主管部門未批準(zhǔn)動用的預(yù)留費(fèi)，款項(xiàng)暫不撥建設(shè)單位。
5.1.3嚴(yán)格按工程進(jìn)度撥款
資金管理實(shí)行分級監(jiān)管原則，明確各級資金監(jiān)管權(quán)限、職責(zé)。各級主管部門負(fù)責(zé)重點(diǎn)工程的資金監(jiān)管，各建設(shè)單位要及時(shí)報(bào)送每月的資金使用快報(bào)，既要確保工程建設(shè)的需要，又要防止資金沉淀于建設(shè)單位，強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位必須及時(shí)辦理計(jì)量支付。
5.1.4限時(shí)辦理竣工決算
基本建設(shè)竣工決算是綜合反映建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成果和財(cái)務(wù)情況的總結(jié)性文件，竣工財(cái)務(wù)決算是竣工決算的重要組成部分，是正確核定新增固定資產(chǎn)價(jià)值，辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)，核定補(bǔ)差或上交結(jié)余資金的依據(jù)。建議規(guī)定基本建設(shè)主體工程完工一定期間內(nèi)建設(shè)單位必須辦理竣工決算并上報(bào)主管部門，主管部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)必須予以批復(fù)。未辦竣工決算的項(xiàng)目，管理機(jī)關(guān)應(yīng)采取強(qiáng)制措施。
5.1.5大連港的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒
大連港近年來在基本建設(shè)資金監(jiān)管方面結(jié)合港務(wù)局基本建設(shè)管理的具體情況，先后制定了《財(cái)務(wù)處與基建工程處財(cái)務(wù)管理手續(xù)的有關(guān)規(guī)定》、《關(guān)于局內(nèi)施工單位承包港內(nèi)工程取費(fèi)辦法的通知》、《大連港基建工程處工作職責(zé)及管理細(xì)則》、《財(cái)務(wù)處內(nèi)部牽制制度》、《大連港務(wù)局工程招標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》和《大連港務(wù)局設(shè)備采購工作辦法》等一系列制度，從而加強(qiáng)建設(shè)資金的監(jiān)管力度，堵塞了各個(gè)環(huán)節(jié)的漏洞。
5.1.6學(xué)習(xí)國際通用的“菲迪克（FIDIC）”合同條款，在調(diào)研過程中針對實(shí)現(xiàn)投資、進(jìn)度、質(zhì)量三大目標(biāo)進(jìn)行有效的控制與監(jiān)管。
特別是工程項(xiàng)目實(shí)施的三個(gè)辦法：一是內(nèi)部工程實(shí)施法，內(nèi)部工程也稱自營工程，由建設(shè)單位自選組織實(shí)施；二是項(xiàng)目管理法，工程項(xiàng)目由業(yè)主委托機(jī)構(gòu)代理進(jìn)行全過程管理，雙方簽訂委托合同；三是全套工程法，業(yè)主與某公司簽訂合同，實(shí)行項(xiàng)目總承包，也稱為“交鑰匙工程法”。這對我們研究工作也提供了有意的借鑒。
5.2經(jīng)營性交通基本建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管的基本措施與途徑
長期以來，我國政府一直采取鼓勵(lì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人投資公路建設(shè)的政策，經(jīng)過多年的實(shí)踐，現(xiàn)已形成了多元化、多渠道籌集公路建設(shè)資金的格局。雖然公路建設(shè)從屬性看屬于公益事業(yè)，但由于籌資渠道和管理方式的差異，也就產(chǎn)生了不同類型的公路。
經(jīng)營性公路是我國干線公路網(wǎng)的重要組成部分，經(jīng)營性公路建設(shè)資金的使用效益直接影響著整個(gè)干線公路網(wǎng)建設(shè)資金的使用效益。
經(jīng)營性公路是我國深化公路投融資管理體制改革的必然產(chǎn)物。按《公路法》的規(guī)定，公路經(jīng)營企業(yè)可以通過投資建造公路來取得該公路一定期限內(nèi)的收費(fèi)經(jīng)營權(quán)；也可以通過投資購買已建還貸收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)來取得該公路一定期限內(nèi)的收費(fèi)經(jīng)營權(quán)。從我國目前13家公路上市公司的情況來看，交通部門可以先利用交通基本建設(shè)資金投資建造公路，然后再將已建成的公路以路產(chǎn)的形式投入公路經(jīng)營企業(yè)以取得相應(yīng)的國有股權(quán)；也可以先用交通基本建設(shè)資金投入已設(shè)立的股份公司形成國有股權(quán)，再由公路經(jīng)營企業(yè)利用這部分資金投資建造公路。
目前，用于公路建設(shè)的交通基本建設(shè)資金主要由車輛購置附加費(fèi)、公路養(yǎng)路費(fèi)、公路貨運(yùn)附加費(fèi)、公路客運(yùn)附加費(fèi)、有償轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的收入等構(gòu)成。其中，車輛購置附加費(fèi)屬于中央交通規(guī)費(fèi)，由交通部負(fù)責(zé)管理與分配使用；公路養(yǎng)路費(fèi)、公路貨運(yùn)附加費(fèi)、公路客運(yùn)附加費(fèi)等屬于地方交通規(guī)費(fèi)，由各省級交通主管部門負(fù)責(zé)管理與分配使用。在實(shí)行公路資金“費(fèi)改稅”后，這種基本格局不會發(fā)生大的變化。有償轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的收入，根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，分別由交通部和交通主管部門管理。各級交通主管部門對各自管理權(quán)限范圍內(nèi)的交通基本建設(shè)資金的籌集與使用實(shí)行監(jiān)管。
公路經(jīng)營企業(yè)用于公路建設(shè)的資金，包括國家直接用交通基本建設(shè)資金投入形成的資本金；國家通過其他國有法人間接地用交通基本建設(shè)資金投入形成的資本金；其他國有法人的和非國有法人單位投入的資本金；還有公路經(jīng)營企業(yè)以銀行貸款、發(fā)行債券等形式籌措的各種負(fù)債資金。雖然從理論上來講，交通主管部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國家直接或間接投入公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金，對投資者投入非交通基本建設(shè)資金形成的資本金以及公路經(jīng)營企業(yè)自行籌措負(fù)債資金的管理屬于股權(quán)管理的范疇。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》、財(cái)政部頒布的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》和國務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（送審稿）中的有關(guān)規(guī)定，交通基本建設(shè)資金是以公路建設(shè)項(xiàng)目資本金的形式投入公路經(jīng)營企業(yè)的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，交通主管部門對投入公路經(jīng)營企業(yè)的這部分資金進(jìn)行監(jiān)管的主要目的在于：（1）有效地提高公路基本建設(shè)資金的投資效益，確保國有資產(chǎn)的保值增值；（2）有效地引導(dǎo)民間資金投入公路建設(shè)項(xiàng)目，為發(fā)展我國的公路建設(shè)事業(yè)作出貢獻(xiàn)。
在實(shí)行政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)的新形勢下，作為各級政府的交通主管部門，已不可能直接對公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行投資并享有其股權(quán)，因此各級交通主管部門對這部分交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管可分為兩個(gè)層次進(jìn)行：一是授權(quán)交通投資公司或其他具有法人資格的企事業(yè)單位具體管理交通基本建設(shè)資金的投放，或享有交通部門對公路經(jīng)營企業(yè)投資所形成的國有股權(quán)；二是交通主管部門根據(jù)公路交通事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，將用于公路建設(shè)的交通基本建設(shè)資金授權(quán)交通投資公司或其他具有法人資格的企事業(yè)單位統(tǒng)一管理。
作為公路經(jīng)營企業(yè)的投資者，對交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的主要方式應(yīng)當(dāng)是股權(quán)管理。首先，應(yīng)以公司股東身份對公路經(jīng)營企業(yè)的收費(fèi)經(jīng)營活動進(jìn)行有效的監(jiān)管，以確保投入公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的保值與增值。其次，應(yīng)對是否將有限的交通基本建設(shè)資金投入公路經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行科學(xué)的可行性論證，以確保獲得理想的投資效益。
5.2.1實(shí)施公路特許經(jīng)營制度是改革的需要
隨著政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)換的全面推行，交通部門不應(yīng)當(dāng)再以雙重身份管理投入公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金，而是應(yīng)當(dāng)通過推行公路的特許經(jīng)營制度將公路經(jīng)營企業(yè)的公路建設(shè)與收費(fèi)經(jīng)營活動逐步用“BOT”方式進(jìn)行規(guī)范。一方面，交通主管部門應(yīng)加大規(guī)范公路建設(shè)“BOT”方式的力度，使規(guī)范的“BOT”方式在利用民間資金發(fā)展我國干線公路網(wǎng)中發(fā)揮更重要的作用；另一方面，交通主管部門授權(quán)交通投資公司等法人單位持有交通基本建設(shè)資金投入公路經(jīng)營企業(yè)后所形成的股權(quán)，對交通基本建設(shè)資金的保值增值承擔(dān)責(zé)任。
公路特許經(jīng)營制度是是實(shí)行公路收費(fèi)經(jīng)營的依據(jù)。但是，由于我國目前的公路特許經(jīng)營制度尚未真正建立，政企尚未真正分開，絕大多數(shù)由國有單位改制或新建立的公路經(jīng)營企業(yè)尚未真正成為規(guī)范意義上的公司制企業(yè)，還缺乏自我約束能力，因而交通主管部門還有必要對國有或者國有控股的公路經(jīng)營企業(yè)的公路投資行為進(jìn)行有效的直接監(jiān)督與控制。至于對那些非國有控股、或者無國有參股的公路經(jīng)營企業(yè)交通基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理工作，應(yīng)主要側(cè)重于在完善特許經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行行業(yè)管理。
5.2.2在當(dāng)前條件下，交通主管部門應(yīng)當(dāng)主要側(cè)重于以下幾個(gè)方面對國有或者國有控股的公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)督管理。
5.2.2.1通過加大對公路基本建設(shè)工程可行性研究的力度，加強(qiáng)對公路建設(shè)項(xiàng)目可行性論證階段的科學(xué)管理與有效控制，對公路投資額和未來交通量進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，為合理確定公路特許經(jīng)營期限奠定可靠的基礎(chǔ)，防止由于可行性論證方面的原因所導(dǎo)致的公路投資失誤。
——交通主管部門應(yīng)采取措施，盡可能地避免對公路建設(shè)項(xiàng)目可行性論證的行政干預(yù)，真正實(shí)行政企分開，由公路經(jīng)營企業(yè)獨(dú)立享有投資決策自主權(quán)并對投資效益負(fù)完全責(zé)任是非常必要的。
——應(yīng)通過制定有關(guān)規(guī)定，通過實(shí)行招投標(biāo)制，保證讓有資格的研究單位獨(dú)立地進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目可行性論證，防止在選聘研究單位過程中出現(xiàn)腐敗行為。
——應(yīng)通過制定有關(guān)規(guī)定，明確研究單位從事公路建設(shè)項(xiàng)目可行性論證應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并通過公路建設(shè)項(xiàng)目的后評估落實(shí)責(zé)任。
5.2.2.2在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上向公路經(jīng)營企業(yè)投放交通基本建設(shè)資金，并監(jiān)督公路經(jīng)營企業(yè)合理籌措公路建設(shè)資金，以求提高有限公路資金的使用效益。
公路的經(jīng)濟(jì)效益，包括財(cái)務(wù)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益。財(cái)務(wù)效益一般取決于公路的投資成本和未來預(yù)期的交通量。由于我國東、南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，交通量比較大；地勢比較平坦，公路平均造價(jià)較低。這使得東、南部地區(qū)的公路具有較為理想的財(cái)務(wù)效益，利用貸款和民間資金修建經(jīng)營公路有明顯的優(yōu)勢。與此相反，我國中、西部的大多數(shù)地區(qū)屬于山區(qū)或重丘區(qū)，建造公路投資巨大，相對較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又制約了交通量的快速增長，公路投資的財(cái)務(wù)效益一般不理想。在這種情況下，片面依賴特許經(jīng)營機(jī)制建造公路，公路經(jīng)營企業(yè)有可能陷入財(cái)務(wù)困境而難以自拔。應(yīng)當(dāng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上監(jiān)督公路經(jīng)營企業(yè)合理籌措建設(shè)資金，最大限度地提高投資效益和股權(quán)收益率。
5.2.2.3通過加強(qiáng)對公路經(jīng)營企業(yè)公路建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算編制與招投標(biāo)工作的有效規(guī)范，有效地控制公路工程成本。
我國的工程建設(shè)招投標(biāo)工作是從90年代初期開始實(shí)行的。實(shí)踐表明，科學(xué)、嚴(yán)肅的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)在保證工程質(zhì)量、控制工程成本方面效果顯著。但我國目前的公路工程招投標(biāo)工作還不盡如人意。對此，應(yīng)注重做好以下工作：
——應(yīng)通過公開招標(biāo)和資格驗(yàn)證方式選擇有資格的設(shè)計(jì)、工程（造價(jià)）咨詢單位負(fù)責(zé)編制工程概預(yù)算，并對其編制質(zhì)量負(fù)責(zé)，防止在選擇工作設(shè)計(jì)單位過程中的行政干預(yù)以及可能出現(xiàn)的腐敗行為。
——應(yīng)通過公開招標(biāo)和資格驗(yàn)證方式選擇工程施工單位，防止在選擇工程施工單位過程中的行政干預(yù)以及可能出現(xiàn)的腐敗行為。
——在公路工程招投標(biāo)和選擇工程施工單位過程中，應(yīng)有工程財(cái)務(wù)人員與審計(jì)人員參與，以利于做出財(cái)務(wù)上的最佳選擇。
5.2.2.4加強(qiáng)對公路工程施工階段的管理與控制，是降低公路工程成本、提高公路經(jīng)營企業(yè)投資效益的有效手段。
公路工程施工階段財(cái)務(wù)管理與控制的主要目的是為了有效地控制公路工程成本。工程監(jiān)理人員的專業(yè)技術(shù)水平、敬業(yè)精神和工作的責(zé)任心在一定程度上影響到工程的質(zhì)量和工程成本。在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)重視對是否有必要或者有可能支付較高的代價(jià)來選擇具有較高信譽(yù)的工程監(jiān)理公司承擔(dān)工程監(jiān)理任務(wù)，以保證工程建設(shè)質(zhì)量，避免因質(zhì)量問題而導(dǎo)致更大的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行決策。
5.2.2.5加強(qiáng)對公路竣工決算階段的管理與控制，防止挪用公路工程款現(xiàn)象的發(fā)生。
加強(qiáng)對公路工程項(xiàng)目竣工決算情況的財(cái)務(wù)監(jiān)督對公路工程成本的有效控制也具有重要作用。由于目前政企尚未真正分開，還存在地方政府為追求自身利益而采取行政干預(yù)的手段挪用公路建設(shè)工程款的可能性；由于國有股東還不能真正發(fā)揮對企業(yè)經(jīng)營行為的剛性約束力，公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營者還有可能為謀求自身利益而挪用、浪費(fèi)有限的交通基本建設(shè)資金，侵犯國有股東的合法權(quán)益。因此，交通主管部門有必要、也有責(zé)任對投入公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金實(shí)行有效的監(jiān)督管理。
5.2.2.6科學(xué)評價(jià)收費(fèi)經(jīng)營公路的投資效益，促使公路投資效益不斷提高，有益地維護(hù)國有投資者的合法權(quán)益。
為了保證公路建設(shè)投資獲得最理想的經(jīng)濟(jì)效益，有必要對經(jīng)營性公路工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)。作為交通主管部門，應(yīng)主要關(guān)注用內(nèi)部收益率反映的投資效益；作為國有股東，應(yīng)主要關(guān)注用股權(quán)收益率反映的財(cái)務(wù)效益。
以上工作應(yīng)當(dāng)作為在當(dāng)前特定形勢下，交通主管部門監(jiān)督與管理國家投入公路經(jīng)營企業(yè)的交通基本建設(shè)資金的側(cè)重點(diǎn)。加強(qiáng)這幾個(gè)方面的管理，有助于實(shí)現(xiàn)交通主管部門對交通基本建設(shè)資金實(shí)行監(jiān)督管理的目標(biāo)。
水運(yùn)經(jīng)營性項(xiàng)目資金的監(jiān)督與管理可參照公路經(jīng)營性項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行。
實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和資本金制度的經(jīng)營性項(xiàng)目的資金籌集要嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定〉的通知》（財(cái)基字[1998]4號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
5.3非經(jīng)營性交通基本建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管的基本措施和思路
非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由國家負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成交付后面向全社會提供公益性服務(wù)，非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不以營利為目的，因而只有在保證工程質(zhì)量的前提下，通過該項(xiàng)目所耗用經(jīng)濟(jì)成本與其對全社會提供經(jīng)濟(jì)效益之間的比較來衡量非經(jīng)營性項(xiàng)目的投資效益。非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金監(jiān)管一般應(yīng)體現(xiàn)在以下諸環(huán)節(jié)的管理上：
5.3.1明確各級監(jiān)管職責(zé)
交通基礎(chǔ)設(shè)施是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，特別是高速公路是一種高投入、技術(shù)先進(jìn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)時(shí)必須把質(zhì)量放在第一位。堅(jiān)持質(zhì)量業(yè)主責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)業(yè)主是建設(shè)質(zhì)量的第一責(zé)任人。
要進(jìn)一步明確各級交通主管部門和建設(shè)單位對交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管職責(zé)，對單位主要負(fù)責(zé)人及各職能部門的責(zé)任要做到分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，對交通基本建設(shè)資金進(jìn)行全方位的監(jiān)控。
5.3.2可行性研究階段建設(shè)資金的監(jiān)管：
必須認(rèn)真做好交通基本建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，使建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究及項(xiàng)目前評價(jià)工作真正達(dá)到可行性的要求，而不是僅僅滿足可批性，確保投資效益，防止建設(shè)資金損失浪費(fèi)。
5.3.3概預(yù)算編制階段建設(shè)資金的監(jiān)管
交通基本建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算編制的準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到國家基本建設(shè)資金是否合理使用。要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的概預(yù)算管理，做好項(xiàng)目前評價(jià)工作，努力降低工程建設(shè)成本。凡由國家投資的建設(shè)項(xiàng)目，都要認(rèn)真搞好工程概算審查工作，并將審定的工程概算作為安排建設(shè)資金的依據(jù)。
要在建設(shè)項(xiàng)目前期工作階段就將資金來源的管理放在突出位置，交通基本建設(shè)項(xiàng)目資本金的籌集要嚴(yán)格按法律、法規(guī)辦事，嚴(yán)禁非法集資，確保項(xiàng)目建設(shè)資金不留缺口。
5.3.4施工招投標(biāo)階段和工程監(jiān)理招投標(biāo)階段建設(shè)資金的監(jiān)管
認(rèn)真執(zhí)行《中華人民共和國招投標(biāo)法》和國家有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格招投標(biāo)制度、施工和監(jiān)理制度，選擇有資質(zhì)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍，不能搞分包、轉(zhuǎn)包。
5.3.5施工階段建設(shè)資金的監(jiān)管
交通主管部門要嚴(yán)格按照基本建設(shè)支出預(yù)算、項(xiàng)目建設(shè)程序和工程建設(shè)進(jìn)度撥付資金，建設(shè)項(xiàng)目中配套資金到位的比例不能低于財(cái)政資金的到位比例。要加強(qiáng)資金使用和施工的監(jiān)控，可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如世行、亞行項(xiàng)目采取的BOT經(jīng)營方式，保證資金足額有效地使用。在資金撥付中要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加強(qiáng)資金的源頭管理，確保建設(shè)資金及時(shí)、足額到位，嚴(yán)格防止人為滯留、擠占、截留、挪用國債專項(xiàng)資金和其他用于基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政性專項(xiàng)資金。
資金管理實(shí)行分級監(jiān)管原則，明確各級資金監(jiān)管的權(quán)限、職責(zé)。各級主管部門負(fù)責(zé)重點(diǎn)工程的資金監(jiān)管，各建設(shè)單位要及時(shí)報(bào)送每月的資金使用快報(bào)，既要確保工程建設(shè)的需要，又要防止資金沉淀于建設(shè)單位，強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位必須及時(shí)辦理計(jì)量支付。必須堅(jiān)持按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行施工，否則不予支付工程款。
5.3.6竣工決算階段建設(shè)資金監(jiān)管
進(jìn)一步加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目竣工決算管理，做好項(xiàng)目后評估工作，努力降低工程建設(shè)成本?；窘ㄔO(shè)竣工決算是綜合反映建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成果和財(cái)務(wù)情況的總結(jié)性文件，竣工財(cái)務(wù)決算是竣工決算的重要組成部分，防止“三邊”工程、“胡子工程”，降低工程建設(shè)成本，是正確核定新增固定資產(chǎn)價(jià)值，辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)，核定補(bǔ)差或上交結(jié)余資金的依據(jù)。
在項(xiàng)目執(zhí)行中要維護(hù)批準(zhǔn)概算的嚴(yán)肅性，未經(jīng)原概算批準(zhǔn)單位批復(fù)擅自超概算增加工程和超標(biāo)準(zhǔn)購置設(shè)備的，堅(jiān)決不準(zhǔn)予進(jìn)入竣工決算。
5.3.7要進(jìn)一步加強(qiáng)制度和法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)國家及有關(guān)部門的法規(guī)制度，保證交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金能夠?qū)？顚Ｓ?，防止挪用和變相挪用；要?yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)資金的各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)，防止鋪張浪費(fèi)，隨意擴(kuò)大工程規(guī)模、變相搞概算外工程。
5.3.8切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，杜絕資金使用中的違法違紀(jì)行為。
要通過監(jiān)督，及時(shí)制止和糾正交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理中的各種問題。對滯留、擠占、截留、挪用交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等違法違紀(jì)行為，或因工作失誤造成資金嚴(yán)重?fù)p失與浪費(fèi)的，要追究當(dāng)事人和有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
5.3.9加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目單位的財(cái)務(wù)與資金管理工作
所有交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位都要采取成立項(xiàng)目法人和注冊企業(yè)等方式，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)和資金管理責(zé)任。所有的建設(shè)項(xiàng)目都要配備專人管理基本建設(shè)財(cái)務(wù)與會計(jì)核算，并按規(guī)定建立健全會計(jì)帳簿和報(bào)送有關(guān)報(bào)表。
6.結(jié)論
加強(qiáng)對交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國交通建設(shè)事業(yè)的客觀需要。本課題報(bào)告以社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論為依據(jù)，吸收已取得的有關(guān)交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的科學(xué)研究成果，借鑒國內(nèi)外有關(guān)交通基本建設(shè)資金管理的成功經(jīng)驗(yàn)，在對交通基本建設(shè)資金監(jiān)管問題進(jìn)行科學(xué)與充分研究及比較分析的基礎(chǔ)上，形成了以下具有較強(qiáng)操作性的研究結(jié)論：
6.1必須有計(jì)劃有組織地建立逐級監(jiān)管體系
實(shí)施“一級管一級”的檢查要抓住四個(gè)關(guān)鍵：
——檢查要有共性和個(gè)性的依據(jù)
——檢查應(yīng)采取定期與不定期相結(jié)合
——檢查的程序要明確
——檢查的方法要結(jié)合檢查對象的實(shí)際情況提出要求
6.2實(shí)施交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的目標(biāo)：
以理論結(jié)合實(shí)際，可將其概括為10個(gè)字，就是“建立、確保、防止、嚴(yán)肅、監(jiān)督”。
“建立”就是建立嚴(yán)格的基本建設(shè)資金監(jiān)管程序，監(jiān)管各階段建設(shè)資金來源與用途的合法性、合規(guī)性，并對建設(shè)資金實(shí)行逐級審查和決策。
“確?！本褪谴_保建設(shè)資金的依法合理使用，明確制度監(jiān)控責(zé)任，提高資金的使用效益。
“防止”就是防止建設(shè)過程中的弄虛作假，鋪張浪費(fèi)，肆意揮霍，奢侈腐敗。
“嚴(yán)肅”就是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，依法實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，制止頂風(fēng)違紀(jì)，維護(hù)國家和投資者權(quán)益，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的要處罰；對構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。
“監(jiān)督”就是監(jiān)督要采取外部監(jiān)督與建立內(nèi)部財(cái)務(wù)約束機(jī)制相結(jié)合的方法，完善交通基本建設(shè)資金的監(jiān)督機(jī)制。
6.3進(jìn)行交通基本建設(shè)資金監(jiān)管研究的最終目的
作為國家交通主管部門，要抓住國家加快發(fā)展公路建設(shè)的機(jī)遇提高投資效益，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時(shí)，對交通基本建設(shè)資金實(shí)行有效的監(jiān)管。在交通部財(cái)務(wù)司的指導(dǎo)下，從實(shí)際出發(fā)對當(dāng)前交通基本建設(shè)資金現(xiàn)狀進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的根源，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的建設(shè)資金管理經(jīng)驗(yàn)，提出加強(qiáng)交通基本建設(shè)資金的監(jiān)管措施和意見，并本著“簡明實(shí)用、符合政策、突出重點(diǎn)、系統(tǒng)規(guī)范、便于操作、以利檢查”的思路，經(jīng)充分的調(diào)研論證，針對當(dāng)前存在的問題，制定符合合規(guī)性、適用性和可操作性的《交通基本建設(shè)資金監(jiān)管辦法》（以下簡稱“辦法”）
6.3.1辦法的總體框架
辦法共有九章55條。總體框架包括：
第一部分：總則，共一章5條。闡明辦法制定的必要性、適用范圍、監(jiān)管原則、監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
第二部分：監(jiān)管職責(zé)，共一章4條。明確各級交通主管部門和建設(shè)單位及其內(nèi)部各職能部門對交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理應(yīng)負(fù)的職責(zé)。
第三部分：監(jiān)管內(nèi)容，共五章35條。從資金籌集、資金撥付、資金使用、工程合同及施工、制度等資金運(yùn)動的各個(gè)不同階段和側(cè)面進(jìn)行監(jiān)督管理。
第四部分：罰則，共一章6條。對資金監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，明確責(zé)任，做到獎(jiǎng)罰分明。
第五部分：附則，共一章4條。
6.3.2辦法可解決的主要問題
6.3.2.1明確了納入國家監(jiān)督管理范疇的交通基本建設(shè)資金的概念。
納入國家監(jiān)督管理范疇的交通基本建設(shè)資金可以從兩個(gè)方面理解，一種觀點(diǎn)是指納入國家交通基本建設(shè)投資計(jì)劃，用于交通基本建設(shè)項(xiàng)目的全部資金，即廣義的交通基本建設(shè)資金概念；一種觀點(diǎn)是僅指國家以各種方式投入交通基本建設(shè)項(xiàng)目的資金，即狹義的交通基本建設(shè)資金概念。為了便于國家在宏觀上對交通基本建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)督管理，我們在辦法中明確凡納入國家交通基本建設(shè)投資計(jì)劃的資金都應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督管理。
6.3.2.2對交通基本建設(shè)資金必須進(jìn)行全過程監(jiān)督管理
交通基礎(chǔ)設(shè)施是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，特別是高速公路是一種高投入、技術(shù)先進(jìn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)時(shí)必須把質(zhì)量放在第一位。我們要的不僅是發(fā)展速度，更重要的是質(zhì)量和效益，質(zhì)量得不到保證就是對人民的犯罪。必須堅(jiān)持質(zhì)量業(yè)主責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)業(yè)主是建設(shè)質(zhì)量的第一責(zé)任人。
由于財(cái)務(wù)核算屬事后核算，而對許多項(xiàng)目在可行性研究、概預(yù)算編制、資金籌集和使用等階段產(chǎn)生的許多問題，僅靠財(cái)務(wù)部門進(jìn)行資金監(jiān)管，力量是有限的，許多問題產(chǎn)生與某些單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門瀆職和失職是分不開的。根據(jù)新的《會計(jì)法》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的完整性、真實(shí)性負(fù)責(zé)。單位各職能部門有責(zé)任配合財(cái)務(wù)部門對資金進(jìn)行全過程監(jiān)督管理。
辦法中進(jìn)一步明確各級交通主管部門和建設(shè)單位對交通基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理職責(zé)，對單位主要負(fù)責(zé)人及各職能部門的責(zé)任做到分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，對交通基本建設(shè)資金進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督管理。
6.3.2.3針對建設(shè)項(xiàng)目投資的不斷變革，完善對多元化投資管理。
交通基本建設(shè)投資趨向多元化發(fā)展，由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結(jié)合的投資體制。
辦法中對多元化籌資予以明確規(guī)定，并對實(shí)行法人責(zé)任制和資本金制度的經(jīng)營性項(xiàng)目的資金籌集也給予了規(guī)范。
6.3.2.4有針對性地解決資金使用過程中出現(xiàn)的問題
某些建設(shè)項(xiàng)目由于資金監(jiān)管不力，牽涉建設(shè)資金使用的違法犯罪形式多樣，要加大資金監(jiān)管力度，相應(yīng)地在辦法中均予以明確規(guī)定。如：
——對未能保證資金?？顚Ｓ?，挪用和變相挪用項(xiàng)目建設(shè)資金，隨意擴(kuò)大工程規(guī)模、變相搞概算外工程的行為，在辦法中對資金的支付程序均給予了詳盡的規(guī)定；
——對于前期工作費(fèi)和建設(shè)單位管理問題超支問題，也予以明確規(guī)定。
6.3.2.5制止交通基建項(xiàng)目中實(shí)行不妥的組織形式
部分交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目單位集項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理于一身，缺乏公正、獨(dú)立和相互制約機(jī)制，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量低下。在辦法中明確了工程設(shè)計(jì)、工程概預(yù)算、招投標(biāo)、監(jiān)理、合同簽訂等各方面的監(jiān)督管理規(guī)定，按職能分解，嚴(yán)格獨(dú)立行使職能，工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理要通過招、評、定標(biāo)，選定設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，以嚴(yán)格的合同確保工程監(jiān)管質(zhì)量，保證建設(shè)資金安全使用。并明確了審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任。
6.3.2.6明確了監(jiān)管職責(zé)及責(zé)任，防止是非錯(cuò)誤界限混淆不清
針對某些同志對交通基本建設(shè)資金使用管理過程中存在問題的是非錯(cuò)誤界限混淆不清，發(fā)生的滯留、擠占、截留、挪用交通基本建設(shè)項(xiàng)目資金等違法違紀(jì)行為，在辦法制定中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)執(zhí)行規(guī)章的嚴(yán)肅性，并明確各單位、部門和相關(guān)人員的職責(zé)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，從法規(guī)建設(shè)上堵塞資金使用和監(jiān)督管理中的漏洞。
6.3.2.7針對部分人員法制觀念淡薄發(fā)生的資金監(jiān)督管理問題，制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)罰原則
在辦法中認(rèn)真貫徹了有關(guān)法律法規(guī)的精神，對模范遵守法律法規(guī)的項(xiàng)目和個(gè)人要給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，對違反者給予處罰，以提高單位和人員遵守法規(guī)制度的自覺性和主動性。
6.3.3辦法體現(xiàn)的基本實(shí)質(zhì)
我們認(rèn)為辦法的制定符合“一個(gè)依據(jù)、兩個(gè)前提、三個(gè)突出”?！耙粋€(gè)依據(jù)”就是以國家頒布的《會計(jì)法》和國家有關(guān)部門制定的基本建設(shè)資金監(jiān)督管理方面的規(guī)章制度為依據(jù)?！皟蓚€(gè)前提”就是：一是交通基本建設(shè)從醞釀、規(guī)劃決策、組織實(shí)施、直到建成投產(chǎn)整體過程各階段的基本建設(shè)程序辦事；二是遵照國家現(xiàn)行政策法規(guī)、行業(yè)財(cái)會制度，對原有繼續(xù)使用價(jià)值的制度可作參考?！叭齻€(gè)突出”就是：一是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為要求，強(qiáng)化內(nèi)部約束和監(jiān)督機(jī)制；二是辦法規(guī)定比較全面，可覆蓋交通系統(tǒng)公路、水運(yùn)等基建資金的監(jiān)管工作；三是突出了資金監(jiān)督管理原則、任務(wù)、基本要求，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上制定監(jiān)管辦法在實(shí)施中應(yīng)該是可行的，具有較強(qiáng)的操作性。
從課題整體研究結(jié)果來看，完成了預(yù)先確定的考核目標(biāo)和主要技術(shù)指標(biāo)。新擬訂的辦法也符合國家對交通基本建設(shè)資金監(jiān)管的要求，它的實(shí)施將有利于確保資金的安全使用，提高交通行業(yè)基建資金的使用效益，有助于交通建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展?！?br />
