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??1996年水利部與世界銀行磋商將《中國水利財務會計改革研究》列入世行支持的需要研究的課題之一，后得以正式列項。該課題組將課題研究的方向選為：“在社會主義市場經(jīng)濟條件下水利事業(yè)單位財務體制改革?！闭n題組作出廠兩年多的努力。在水利部經(jīng)濟調(diào)節(jié)司的主持下，該課題已通過專家鑒定。筆者有幸被聘為該課題的國內(nèi)咨詢專家和鑒定專家，得以了解課題全貌。筆者以為這一課題極具實用價值，現(xiàn)結(jié)合該課題研究成果的部分內(nèi)容，談幾點個人的看法。
??一、研究水利財務改革首先應著重研究水利事業(yè)單位的財務改革
?在社會主義市場經(jīng)濟體制下，水利財務改革需要研究的問題很多，需要改革的面很廣，我們必須理清思路抓住重點來研究。筆者以為水利事業(yè)單位財務應該是我們水利財務決策機構(gòu)、水利財務理論工作者和水利財會工作者研究的重點，理由是：其一，從水利單位的數(shù)量來說，水利事業(yè)單位比水利行政、企業(yè)單位要多得多。全國(參加清產(chǎn)核資的)水利單位中水利事業(yè)單位占83.9%，在事業(yè)單位中水管單位占事業(yè)單位總數(shù)的40.8%。其二，從水利資產(chǎn)(指1994年清產(chǎn)核資數(shù))占有量來說，水利事業(yè)單位占了大頭，占總資產(chǎn)的81.6％，在事業(yè)單位中水管單位擁有的資產(chǎn)又占事業(yè)單位資產(chǎn)的80.1％。其三，計劃經(jīng)濟時期我國水利事業(yè)單位長期實行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“收支兩條線”的財務管理運行體制，行政、事業(yè)個分，國家增加一個事業(yè)單位就增加一份財政負擔，建一個工程就背一個包袱。1980年國家發(fā)現(xiàn)這樣下去將不堪重負，采取了“劃分收支、分級包干”的財務管理運行機制，將部分事業(yè)單位從行政的包袱中甩了出去。但是，這些事業(yè)單位不是仍然斷不了奶就是行業(yè)貧困，工程老化，難以為繼。1996年中央一級的國家機構(gòu)改革實行公務員制度，中央一級將行政、事業(yè)作了徹底分開，隨著改革的逐級推進，省、市、縣等各級勢必都會把事業(yè)單位從行政單位中剝離出去，使行政單位規(guī)范地按國家規(guī)定的管理體制運行。這樣被擠出行政單位的事業(yè)單位又進入了需要深化研究和改革的行列。其四，70年代初期水利事業(yè)單位在“安全、效益、綜合經(jīng)營”的口號下，大搞綜合經(jīng)營，80年代在“兩大支柱，一把鑰匙”、90年代在“行業(yè)脫貧、職工致富”的號召下，事業(yè)單位為了脫貧致富，辦了不少實體性的經(jīng)營項目。特別是《水利產(chǎn)業(yè)政策》將水管單位的水利工程供水納入經(jīng)營性范疇，水費已逐步向水價過渡。對其他事業(yè)單位也先后出臺了一些收費政策，從公益行為部分地轉(zhuǎn)向經(jīng)營行為，使一些事業(yè)單位自身經(jīng)濟有了明顯的改善。但這又使事業(yè)單位普遍成了事、企不分的混合型單位，這樣往往產(chǎn)權(quán)不明晰，事權(quán)難分清，公益、非公益混淆，經(jīng)營、非經(jīng)營錯位，財務管理困難，會計核算復雜，現(xiàn)行財會制度已明顯難以適應。其五，水利事業(yè)單位專業(yè)性強、類型多。各個事業(yè)單位規(guī)模懸殊不一，大的幾萬人，小的幾個人，服務性質(zhì)各不相同，有純公益的，有以公益為主兼有部分有償服務的，有純經(jīng)營的，也有以經(jīng)營為主兼有公益性服務的等等。這些事業(yè)單位執(zhí)行的財務制度各異，財務管理體制、運行方式不同，各自的自身直接經(jīng)濟效益懸殊同樣很大，現(xiàn)行的水利事業(yè)單位財務管理運行體制巳很難規(guī)范這種多類型群體的財務行為。綜上所述，在社會主義市場經(jīng)濟體制向縱深發(fā)展的形勢下，水利財務改革首當其沖、重點需要研究和實施的是水利事業(yè)單位財務改革。
?二、當前水利事業(yè)單位財務存在的主要問題
??1.現(xiàn)行以塊為主的財會管理體制與水資源流域共享的白然屬性不吻合，造成水利事業(yè)單位事權(quán)、財權(quán)以及財務管理相對脫節(jié)。
?2.水利工程功能的綜合性和水利事業(yè)單位管理類型的多重性派生了水利投資的多元性和財務管理、會計核算的復雜性。
??3.客觀存在著水利事業(yè)單位投入回報機制不健全和財會處理方法不合理，造成了對水利投資除國家投入以外的排他性和水利事業(yè)單位資產(chǎn)的普遍虧蝕。
??4.社會對水資源的資源性資產(chǎn)屬性、水利工程供水和水服務的商品屬性以及水利經(jīng)營項目中又內(nèi)含一定比例公益成分的認識程度不一致，造成目前資源性收費、公益耗費財政補貼、補償性事業(yè)收費、經(jīng)營性銷售在財務管理和會計核算上尚不夠規(guī)范。
??5.水利事業(yè)單位虧蝕的普遍性和水利事業(yè)單位任務各異，屬多類型的群體，造成了這些單位成本核算的復雜性及普遍的不重視。
??6.長期以來水利部門重建輕管的積習和客觀上的行業(yè)貧困，造成水利事業(yè)單位財務管理機構(gòu)設(shè)置不健全，高素質(zhì)財會人員短缺，導致水利事業(yè)單位財會工作總體水平偏低，不能適應國家飛速發(fā)展的經(jīng)濟改革和財務改革的大形勢。
?三、水利事業(yè)單位財務改革的目標和原則
?水利事業(yè)單位財務改革的目標主要是通過改革現(xiàn)行水利事業(yè)單位財務管理運行體制，使之能適應我國社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的需求。
??水利事業(yè)單位財務改革應遵循以下原則：
?1.分類規(guī)范管理的原則
??即應將目前按工作性質(zhì)分成10多類的水利事業(yè)單位，根據(jù)財務管理與會計核算的需要和改革的趨勢進行科學分類，將每個單位納入一個管理和核算體系中去，再分類制定具體的財務管理運行法則和會計核算辦法。主要構(gòu)想為：
??第一類，行政性事業(yè)單位。這類單位包括防汛專職機構(gòu)——各級的防汛辦公室和七大流域機構(gòu)等。從其性質(zhì)上看，是地道的行政管理機構(gòu)，機構(gòu)改革時，應從事業(yè)單位推進到行政單位行列。機構(gòu)改革后應將其財務管理體制納入行政單位財務管理。
??第二類，社會性事業(yè)單位。指各種學會、協(xié)會、研究會等社團組織，應果斷地從水利事業(yè)單位中分離出去，不再由國家財政支持，改為由其面向市場、提供服務、收取費用或由社會對其進行支持的事業(yè)性質(zhì)的單位。
??第三類。企業(yè)性事業(yè)單位。這類單位含勘測設(shè)計、新聞出版、醫(yī)院、療養(yǎng)院和純經(jīng)營型的水管單位(如城市供水)等能夠自欠自支、自負盈虧的單位，應改為企業(yè)，面向市場。如目前尚有一定困難的可實行企業(yè)化管理，逐步走向市場。
??第四類，政府興辦的事業(yè)單位。即不屬上述三類的單位，如基礎(chǔ)科研、基礎(chǔ)教育等明確作為公益事業(yè)服務性質(zhì)的單位，由政府興辦，其經(jīng)費主要由財政事業(yè)撥款來支撐。
??第五類，混合型和以公益為主的水管單位。這是水利事業(yè)單位的主體，應單獨執(zhí)行水管單位財務、會計制度。
??2.事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則
??主要是通過零基預算的手段理清各單位的職責和財權(quán)，實行該中央辦的事中央拿錢、中央管理；該地方辦的事地方拿錢、地方管理；有屬經(jīng)營性質(zhì)的收支按市場經(jīng)濟法則運行管理。
??3.“一制兩法”的原則
??水利事業(yè)單位中水管單位的資產(chǎn)占據(jù)大頭，而水管單位中純公益性全部靠國家事業(yè)經(jīng)費支撐的單位比例極小，絕大部分水管單位是公益、經(jīng)營兼而有之的混合型單位，這些單位既承擔著必須得到事業(yè)經(jīng)費補償?shù)姆篮榕艥橙蝿?，又肩負著利用水土資源對社會供水、發(fā)電、航運以及其他如水庫養(yǎng)魚、旅游等開發(fā)性的可以為投資者謀求利潤的任務。水管單位公益行為和經(jīng)營項目依托的主體又均為水利工程。而各單位承擔的公益性任務和開展的經(jīng)營性項目，其資金運行的軌跡和資金運用的比重又各自不同，對每個單位來說，這一比重又往往因為自然災害的發(fā)生，水情和工情的變化在不斷地變化，為此水管單位對有一個能兼容事業(yè)性質(zhì)經(jīng)費管理、核算和經(jīng)營性質(zhì)資金管理、核算兩種方法的完善的制度十分迫切。1984年財政部、水利部就制定了以企業(yè)財會制度為基礎(chǔ)的事業(yè)性質(zhì)的水管單位財會制度，形成了“一制兩法”的雛形。1994年參照企業(yè)“兩則”對該制度又作了修改，更趨兼容性。財政部新頒發(fā)的《事業(yè)單位財務規(guī)則》中也規(guī)定了“有些事業(yè)單位或事業(yè)單位特定項目可以執(zhí)行《企業(yè)財務通則》和同行業(yè)或者相近行業(yè)財務制度”，說明其他事業(yè)財會制度也已向“一制兩法”靠攏。
??由于社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場經(jīng)濟對水管單位經(jīng)營行為規(guī)范運作的要求更高。另一方面由于水情、工情的變化，自然災害的頻發(fā)，國民經(jīng)濟又在不斷要求水利工程逐步提高設(shè)防標準，對水管單位事業(yè)性投放力度在不斷加大，對其事業(yè)經(jīng)費的管理要求也更加嚴格。為此，社會和水管單位希望有一個更加完善、更加適應現(xiàn)實狀況的兼顧公益服務和生產(chǎn)經(jīng)營的更加規(guī)范的水管單位財會制度。特別是要在現(xiàn)行以企業(yè)財會制度為模型設(shè)計的水管單位財會制度中充實一些能規(guī)范事業(yè)性質(zhì)經(jīng)費的完整的管理和核算規(guī)則，采用“一制兩法”的方法去科學、合理、規(guī)范地處理現(xiàn)實中不可回避的一些問題。
??四、面向市場、注重效益
?社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為水利事業(yè)單位面向社會開展服務進入市場、加快發(fā)展提供了機遇，因此水利事業(yè)單位應十分注重效益。對水利事業(yè)單位來說，注重效益有兩個側(cè)面，一是以努力增加單位本身直接經(jīng)濟收益為準則，二是要注重公益性服務產(chǎn)生的社會效益。例如就水管單位而言，就必須十分注重減災效益，這就需要這些單位強化財務管理和嚴格成本核算，在致力于自身直接經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，還要現(xiàn)實地做到在公益性耗費得不到全額補償?shù)那闆r下，能以真實完整的水利資產(chǎn)耗費程度的信息提供給指揮決策機構(gòu)，以便及時采取措施提高這些已經(jīng)老化了的工程的抗災能力，做到有備無患，力求減少災害性損失。
??五、水利事業(yè)單位財務改革的主要任務
??1.改革現(xiàn)行水利事業(yè)單位財務管理體制，按不同類型執(zhí)行不同的財會制度，建立新的水利財務分類管理新機制。
??2.按“一制兩法”的原則，盡快修訂水管單位財務制度和會計制度，使其成為具有兼容公益服務和生產(chǎn)經(jīng)營管理、核算的能完全符合市場經(jīng)濟條件下水管單位需求的極具水利行業(yè)特征的新制度。其修訂的主要內(nèi)容為：
??(1）面對現(xiàn)實，在公益性服務耗費補償不可能一步金額到位的客觀情況下，應制訂對公益性服務耗費補償、虧蝕的管理和核算方法。
??(2)隨著經(jīng)濟體制改革的深化，水利工程投資結(jié)構(gòu)也明顯起了變化，必須正確地對待農(nóng)民用積累工投向水利工程形成的農(nóng)民投勞折資(和以資代勞)資本金的核算體系，并注重恢復和尊重1994年3月30日以前農(nóng)民投勞資本金的權(quán)益。
??(3)增加有關(guān)“清算”的管理和核算內(nèi)容，以適應社會主義市場經(jīng)濟條件下水管單位經(jīng)營性業(yè)務和項目出現(xiàn)資產(chǎn)重組或單位撤并等相關(guān)的經(jīng)濟活動的管理和賬務處置。
?(4)按照財政部頒發(fā)的《事業(yè)單位財務規(guī)則》規(guī)定的財務管理形式結(jié)合水管單位的特點，修訂水管單位財務管理制度的條款，借鑒西方非贏利組織的會計制度，力求使水管單位會計制度更靈活一點。
??(5)隨著國家投資體制的改革，水管單位應接受其影響，補充股份制和股份合作制的管理和相關(guān)規(guī)定，以利更規(guī)范運作“三多”的水利投資。
??(6)適應水利投資多元化和社會對公益支出監(jiān)督意識增強的趨勢，修改水管單位會計報表使之更簡化，使之具備能接近西方會計報表中滿足公眾需要的信息。
??3.適應水利建設(shè)管理體制改革，強化業(yè)主負責制。要在水管單位財會制度中強調(diào)、豐富和充實基本建設(shè)的資金管理和核算方法，使水管單位能以真正的業(yè)主的身份取代現(xiàn)行無明顯產(chǎn)權(quán)代表性質(zhì)的各級和各類水利工程建設(shè)指揮部或其他臨時建設(shè)機構(gòu)。
?4.要把產(chǎn)權(quán)管理提到水利事業(yè)單位財務管理的重要位置上來。其中特別是要把《水利國有資產(chǎn)監(jiān)督管理(暫行)辦法》中已明文規(guī)定，水利行業(yè)特有的水利資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)依法認真的管理起來。
? 5.要盡快在水利事業(yè)單位建立“項目成本+責任成本+考核指標”的成本核算體系，在水利事業(yè)單位實行內(nèi)部成本核算。
??6.強化水利事業(yè)單位的預算管理，要結(jié)合研究國家正在推進實施的公共財政部門預算、住房、醫(yī)院、社會保險等新的改革措施，推進零基預算的預算管理方法。
?7.水利事業(yè)單位要嚴格區(qū)分預算內(nèi)外資金和經(jīng)營性資金的管理方法，改革兩類資金的使用方法，使這兩類資金的使用更合理、更科學。
??8.水利事業(yè)單位財會機構(gòu)要實行權(quán)力分解、互相制約的機制，要吸收西方優(yōu)秀的“會計委派制”和“聯(lián)簽制”等制度，在我國水利事業(yè)單位實行總會計師和下管一級或會計委派制，實行會計輪崗制。
??9.建立適應時代需求的水利系統(tǒng)財會信息網(wǎng)絡(luò)。
??10.沒有條件或沒有必要獨立設(shè)置財會機構(gòu)的水利事業(yè)單位，其財會業(yè)務可交由有資格的會計師事務所或財會咨詢服務公司等社會中介機構(gòu)代管。
(作者單位：江蘇省泰州市水利局)
責任編輯韓梅榮
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依法搞好平原區(qū)水土保持工作
張亞文
??長期以來，人們認為只有山地丘陵區(qū)才有水土流失。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展．平原區(qū)土地也面臨著越來越嚴峻的水土流失問題，如人們修路、燒磚瓦毀田取土、濫占耕地等。這些不合理的人為活動，其惡果是不僅減少耕地面積，使地力衰退，而且破壞原有的地貌和植被，降低了地面保持水土的能力，甚至造成水土流失，從而危害水利設(shè)施，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。筆者認為要搞好平原區(qū)水土保持應做好三個方面的工作。
?一、依法做好水土保持預防監(jiān)督管理工作
??提高全民的水保意識，建立和完善監(jiān)督機構(gòu)、配備一定數(shù)量的具有一定政策水平和業(yè)務能力的水土保持監(jiān)察員。對水土流失輕、植被較好的地區(qū)要加強管護，加大投入力度，提高其蓄水保土和生態(tài)防護功能；對工礦、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等開發(fā)建設(shè)單位或個人，通過嚴格審批、定期檢查、及時查處、把好驗收關(guān)等加強監(jiān)督管理；對已發(fā)生水土流失的，除限期治理外、還要依法進行處罰。
??二、采取水土保持農(nóng)業(yè)技術(shù)措施，搞好農(nóng)耕地的水土保持工作
?利用不同作物根系入土深淺不同，采取輪作、糧豆間作、中耕作物與密播作物輪作、水旱輪作等達到均衡。利用土壤養(yǎng)分、改善土壤結(jié)構(gòu)，增強土壤抗蝕力，做到既用地又養(yǎng)地，培肥地力。采取深耕改土、適時中耕、耙耱等合理耕作措施，有利于疏松土壤，提高土壤蓄水性能，改善土壤通氣性，提高地力。通過合理灌排還可以改善土壤水分狀況，調(diào)節(jié)水氣關(guān)系。節(jié)水灌溉還能減少水、土和有機質(zhì)的損失，防止水蝕，保持地力。
?三、搞好技術(shù)監(jiān)測預報
?搞好平原區(qū)水土保持工作要有計劃、有重點地對平原區(qū)植被(包括農(nóng)作物)面積消長、土壤肥力變化、水保能力增減、綜合效益大小等進行技術(shù)監(jiān)測預報，為水保監(jiān)測管理提供科學依據(jù)。
(作者單位：遼寧省水利學校)
