一、引言
零基預(yù)算主要是對(duì)政府財(cái)政開(kāi)支加以控制，以零為基點(diǎn)，不考慮以前年度的預(yù)算，重新審核每項(xiàng)工作的計(jì)劃和安排，由此測(cè)算所需的經(jīng)費(fèi)支出并編制預(yù)算。零基預(yù)算在我國(guó)實(shí)施進(jìn)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，這使得單純的零基預(yù)算在我國(guó)實(shí)際應(yīng)用中不能很好地發(fā)揮評(píng)估與控制功能。基于零基預(yù)算在實(shí)踐操作過(guò)程中的不足，考慮將績(jī)效評(píng)價(jià)融入零基預(yù)算的編制中。本文通過(guò)探討政府績(jī)效與零基預(yù)算制度的有效結(jié)合，提出績(jī)效導(dǎo)向下零基預(yù)算的實(shí)施步驟，對(duì)于零基預(yù)算的改進(jìn)有一定的研究意義。
二、零基預(yù)算實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題
?。ㄒ唬┱畽C(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù) 零基預(yù)算的編制要求機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)，職責(zé)明確，以便于確定決策單位及控制一攬子決策的數(shù)量。我國(guó)政府職責(zé)部門(mén)之間的責(zé)權(quán)界定不清，存在機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置等混亂現(xiàn)象。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況與零基預(yù)算的要求有或許出入，在制定一攬子決策中容易引發(fā)不科學(xué)、支出過(guò)大、多頭決策，導(dǎo)致資金使用低效率、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。
?。ǘ┎块T(mén)預(yù)算分配權(quán)過(guò)于分散部門(mén)預(yù)算主要包括基本支出和項(xiàng)目支出兩部分。零基預(yù)算編制排除了擁有預(yù)算分配權(quán)的項(xiàng)目資金，因此在分配資金階段，擁有項(xiàng)目預(yù)算資金分配權(quán)的計(jì)委、科委等部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和零基預(yù)算編制部門(mén)之間會(huì)常常出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目確定滯后、預(yù)算指標(biāo)無(wú)法確立。
?。ㄈ╊A(yù)算支出缺乏有效制約 編制基本支出預(yù)算時(shí)，一方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果往往不夠完整，并且缺乏有效的手段鑒別數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，而使制定和選擇一攬子決策方案有很大的主觀隨意性；另一方面對(duì)切塊管理單位的經(jīng)費(fèi)難以核定，這部分預(yù)算支出經(jīng)常呈剛性的逐年上升。編制項(xiàng)目支出時(shí)，缺乏科學(xué)的評(píng)估項(xiàng)目支出的方法，尤其是針對(duì)靈活性較強(qiáng)的項(xiàng)目不容易確定軟指標(biāo)，即使能夠確定，執(zhí)行過(guò)程中各單位也會(huì)不斷要求追加預(yù)算。另外財(cái)政部門(mén)難以平衡通過(guò)各種渠道向有關(guān)方面申請(qǐng)額外專(zhuān)款的單位間的預(yù)算，使得在實(shí)踐操作中破壞了零基預(yù)算的公平性與效率性。
（四）預(yù)算編制技術(shù)落后 零基預(yù)算編制繁瑣的特點(diǎn)使得編制零基預(yù)算需要很高的技術(shù)支持，并且要求構(gòu)建預(yù)算相關(guān)的數(shù)學(xué)模型及具備完善的計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)。而目前無(wú)法實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算相關(guān)單位的計(jì)算機(jī)連網(wǎng)、缺乏完善的系統(tǒng)軟件等問(wèn)題，降低了零基預(yù)算的可操作性。另外零基預(yù)算復(fù)雜的編制技術(shù)使得人大進(jìn)行預(yù)算審核時(shí)常常出現(xiàn)看不懂而編制人員也解釋不清的困局。
?。ㄎ澹﹩挝徽鎸?shí)收入核定困難各部門(mén)編制的零基預(yù)算一般只反映預(yù)算內(nèi)資金的日常經(jīng)費(fèi)收支，不包括預(yù)算內(nèi)的建設(shè)性和事業(yè)發(fā)展性支出，更不涵蓋預(yù)算外資金和自有資金。因此財(cái)政部門(mén)無(wú)法掌握各行政單位自有收入的情況，這種情況讓一攬子決策的排序變得沒(méi)有意義。
三、零基預(yù)算與績(jī)效考核相融合的優(yōu)勢(shì)
（一）完善預(yù)算編制內(nèi)容預(yù)算編制應(yīng)包含基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。傳統(tǒng)的零基預(yù)算編制一直著重對(duì)基本支出預(yù)算的計(jì)劃、安排、縮減，采用定員定額的管理模式，而對(duì)項(xiàng)目支出的核算基本處于不易操作的狀態(tài)。但將績(jī)效引入零基預(yù)算，會(huì)彌補(bǔ)零基預(yù)算在操作過(guò)程中的不足。將績(jī)效體系融入基本支出預(yù)算中，在實(shí)行定額管理的基礎(chǔ)上按照效率優(yōu)先原則精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，項(xiàng)目支出預(yù)算中也引入績(jī)效因子，通過(guò)設(shè)定績(jī)效指標(biāo)體系并按照指標(biāo)要求添加權(quán)重，對(duì)一攬子決策進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效分析，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向排序，擇優(yōu)列入預(yù)算。從而真正完善預(yù)算編制內(nèi)容。
?。ǘ?shí)現(xiàn)預(yù)算的“目標(biāo)、有效性和效率” “目標(biāo)、有效性和效率”三位一體原則是西方國(guó)家政府公共支出的指導(dǎo)原則，績(jī)效導(dǎo)將在零基預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、考核各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，在資金使用效率上做文章。零基預(yù)算與績(jī)效的結(jié)合就是將績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目預(yù)算聯(lián)系起來(lái)，在量化績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)待實(shí)施預(yù)算考核的項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從而使預(yù)算由注重投入轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅禺a(chǎn)出，突出了績(jī)效評(píng)價(jià)的3E原則，最大限度的發(fā)揮資金的實(shí)用效益，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的“目標(biāo)、有效性和效率”三位一體的原則。
?。ㄈ┰鰪?qiáng)預(yù)算可操作性 零基預(yù)算對(duì)編制技術(shù)要求高、編制過(guò)程復(fù)雜，這些特點(diǎn)同樣成為零基預(yù)算在現(xiàn)階段實(shí)踐過(guò)程中的障礙，而加入績(jī)效評(píng)價(jià)后，可以解決這些困難?？?jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程達(dá)成兩個(gè)目的，了解項(xiàng)目預(yù)期成果和項(xiàng)目實(shí)施成本?？?jī)效體系構(gòu)建考慮各方面綜合因素，在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)就大體估計(jì)出該項(xiàng)目的成本，進(jìn)而利用項(xiàng)目的成本結(jié)果去修正績(jī)效目標(biāo)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)管理。因此，績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算相對(duì)降低了對(duì)技術(shù)的要求，大幅提高了零基預(yù)算的可操作性。
四、零基預(yù)算與績(jī)效考核相融合的方法體系
?。ㄒ唬┛?jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算的編制與執(zhí)行零基預(yù)算一般基本編制步驟分為：確定部門(mén)預(yù)算目標(biāo)、確定決策單位、制定一攬子決策包及對(duì)一攬子決策排序、依據(jù)順序配置資金、績(jī)效考核、修正指標(biāo)。具體討論編制過(guò)程應(yīng)注意確定部門(mén)長(zhǎng)期目標(biāo)及年度具體目標(biāo)時(shí)，要以部門(mén)職能和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益及發(fā)展為依據(jù)；確定決策單位要對(duì)項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行投入-產(chǎn)出分析。依據(jù)前兩個(gè)準(zhǔn)備步驟制定一攬子決策包并進(jìn)行分析、排序，根據(jù)優(yōu)先及重要性程度決定項(xiàng)目次序，排在最前面的決策包里的活動(dòng)或項(xiàng)目最值得優(yōu)先分配到預(yù)算資金，然后就是次優(yōu)先的項(xiàng)目或活動(dòng)獲得預(yù)算資金。零基預(yù)算編制的每一步驟都將融合績(jī)效評(píng)價(jià)的概念。確定部門(mén)預(yù)算目標(biāo)階段，采用平衡計(jì)分卡方法，建立公共績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從社會(huì)公眾、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、部門(mén)內(nèi)部組織流程管理、學(xué)習(xí)和發(fā)展思維角度確定部門(mén)預(yù)算目標(biāo)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)上只依靠財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)的單一性。依據(jù)目標(biāo)確定決算單位，形成一攬子決策包，利用投入-績(jī)效產(chǎn)出方法分析基本支出和項(xiàng)目支出的人力、物力、財(cái)力的投入需求。根據(jù)預(yù)算目標(biāo)和投入-產(chǎn)出分析的結(jié)果，制定更細(xì)化的支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要是從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益三個(gè)產(chǎn)出方面及人力投入、資源配置、資金投入、時(shí)間投入四個(gè)投入方面構(gòu)建。最后依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果和預(yù)算水平的測(cè)算共同為一攬子決算中各決策單位排序，績(jī)效評(píng)價(jià)得分高、預(yù)算資金配比好的決算更值得優(yōu)先被分配到預(yù)算資金，應(yīng)優(yōu)先考慮。零基預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程要做好績(jī)效管理工作，定期對(duì)實(shí)施進(jìn)度、資金的使用管理等情況進(jìn)行檢查。
（二）績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算的控制與考評(píng)基于績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算控制包括外部控制和內(nèi)部控制兩個(gè)方面。內(nèi)部控制以績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果為導(dǎo)向，運(yùn)用的績(jī)效手段反映在四個(gè)方面：會(huì)計(jì)控制、實(shí)物控制、采購(gòu)控制及內(nèi)部審計(jì)控制。具體分析每一個(gè)控制環(huán)節(jié)所起的作用：會(huì)計(jì)控制是將政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)與控制系統(tǒng)相結(jié)合，通過(guò)會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)成本收益、成本分?jǐn)傔M(jìn)行計(jì)量核算以提高預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性；實(shí)物控制，績(jī)效思想下的實(shí)物手段不僅是要確保使用物資和資金的安全，還要管理資產(chǎn)使用過(guò)程的效率和效益。在資產(chǎn)購(gòu)入、配置、使用中建立控制審批制度，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算資金和公共物資的使用。明確資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，完善資產(chǎn)報(bào)告的績(jī)效性?xún)?nèi)容，提高預(yù)算資金使用的效率；采購(gòu)控制要重視采購(gòu)成本與采購(gòu)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)間的關(guān)系，將績(jī)效責(zé)任增加到采購(gòu)決策中，合理下放低成本、標(biāo)準(zhǔn)化的采購(gòu)決定權(quán)，集中精力于高成本、專(zhuān)業(yè)化的采購(gòu)；審計(jì)控制的重點(diǎn)一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金達(dá)到的經(jīng)濟(jì)性、效率性，發(fā)現(xiàn)資金浪費(fèi)之處，改善資金管理使用方式，提高投入產(chǎn)出效率，另一方面強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的效益性，對(duì)預(yù)算支出帶來(lái)的社會(huì)效益評(píng)估。零基預(yù)算的考評(píng)是項(xiàng)目完成后的考核工作?？荚u(píng)要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)及確定項(xiàng)目最終完成情況。對(duì)于項(xiàng)目整體來(lái)說(shuō)，考評(píng)的內(nèi)容細(xì)化為五個(gè)基本的要素：投入、產(chǎn)出、成果、影響及過(guò)程，績(jī)效考核就是對(duì)以上五個(gè)基本要素進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性分析。對(duì)于績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算的考評(píng)主體來(lái)說(shuō)，分為以政府上級(jí)部門(mén)、支出部門(mén)及監(jiān)察部門(mén)等為主要的內(nèi)部評(píng)價(jià)主體，以及以外部專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾及權(quán)威專(zhuān)家構(gòu)成為主的外部評(píng)價(jià)主體。
五、結(jié)論
將績(jī)效考核融入零基預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制與考評(píng)整個(gè)過(guò)程，可以有效彌補(bǔ)單純的零基預(yù)算實(shí)施中的不足，選擇最優(yōu)項(xiàng)目提高其目標(biāo)性，降低行政與項(xiàng)目成本，提高財(cái)政資金的使用效率，使得整個(gè)預(yù)算步驟的可操作性大大增加，大大減少危害社會(huì)效益的政績(jī)工程、半拉子工程等，逐步建立政府預(yù)算制度健康良好的績(jī)效環(huán)境，因此，績(jī)效導(dǎo)向的零基預(yù)算將是政府預(yù)算制度改革的重要方向。
