全面預算管理通過對企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的承接，將企業(yè)在一定時期內(nèi)經(jīng)營、資本、財務等各方面的總體規(guī)劃和經(jīng)營目標通過預算的方式呈現(xiàn)出來，實現(xiàn)對經(jīng)營活動的有效管控。全面預算管理對提升企業(yè)戰(zhàn)略管理能力、高效使用企業(yè)資源、控制企業(yè)經(jīng)營風險、提高企業(yè)經(jīng)營效益起著重要的作用。
盡管預算管理的重要性已得到公認，但實際執(zhí)行過程中還是出現(xiàn)了很多問題。2009年底，“全國財政部門將在12月突擊花掉2萬億元資金”的新聞第一次把政府和中央管理企業(yè)的預算執(zhí)行均衡性問題推向了公眾視野。2010年1月22日，財政部專門下發(fā)了《關(guān)于進一步做好預算執(zhí)行工作的指導意見》，要求各單位增強預算執(zhí)行的時效性和均衡性，提高財政資金使用效益。
“年底突擊花錢”的現(xiàn)象由來已久，這種現(xiàn)象的存在有其客觀原因，它極大地降低了資金的使用效益，折射出企業(yè)的預算管理特別是預算執(zhí)行管控方面的不足。在當前經(jīng)濟形勢下，各單位進一步加強預算執(zhí)行管理，提高資金使用效率，有效控制企業(yè)經(jīng)營風險，不僅是強化內(nèi)部管理的要求，也是為了更好地適應外部經(jīng)濟環(huán)境的變化。
一、加強預算執(zhí)行均衡性管理的必要性和可行性
（一）必要性
1.降低企業(yè)經(jīng)營風險的要求
搞好企業(yè)預算管理并在管理中產(chǎn)生效益，是檢驗現(xiàn)代企業(yè)管理科學化水平的重要標志之一。組織開展全面預算管理的目的是有效配置企業(yè)資源，防范經(jīng)營風險。但在預算管理的過程中，如果因為預算執(zhí)行的不均衡，在預算年度末為完成預算而突擊花錢、盲目上項目，一方面造成企業(yè)資源的浪費；另一方面給企業(yè)經(jīng)營管理帶來風險，這與預算管理的目的是背道而馳的。
由于預算執(zhí)行的不均衡導致大量資金集中在預算年度末支付，給企業(yè)帶來了較大的資金壓力。同時，預算年度末資金的集中支付、核算也給財務工作帶來了較大的壓力。
而對于大修、技改等工程項目來說，項目的集中支付和結(jié)算，直接造成工程造價審核人員的工作任務以及工作壓力的提升。要求在有限的時間內(nèi)，對所有的工程項目進行全面準確的審查并及時發(fā)現(xiàn)工程造價方面存在的問題，對于造價審核人員來說，存在一定的難度。而在對工程結(jié)算審計工作都難以保證質(zhì)量的情況下，要做到對工程設(shè)計、概算、預算、施工結(jié)算等全方位的進行內(nèi)部審計控制，嚴格把好工程成本控制關(guān)則更是難上加難。因此，可以說，加強預算執(zhí)行均衡性管理是降低企業(yè)經(jīng)營風險的必然要求。
2.完善企業(yè)內(nèi)部管理的要求
預算執(zhí)行的不均衡并不單純是執(zhí)行階段的問題，從預算編制時就埋下了誘因，預算監(jiān)控、考核等環(huán)節(jié)對執(zhí)行結(jié)果都有影響。預算執(zhí)行的不均衡，直接暴露了企業(yè)在這些方面的漏洞。因此，提高年度預算執(zhí)行的均衡性，不能僅停留在簡單的要求每個月支出金額相同的水平上，而要通過對預算執(zhí)行的均衡性要求對預算管理各個流程進行一次全面的梳理，全方位提升預算管理水平，是企業(yè)預算管理工作的必然要求。
深入地講，預算執(zhí)行的不均衡也不單純是預算管理方面的問題。預算執(zhí)行的均衡性，涉及到企業(yè)資金管理、資產(chǎn)管理、物資管理、生產(chǎn)管理，以及財務管理等多個方面，是企業(yè)經(jīng)營管理綜合水平的一個縮影。有效提升預算執(zhí)行的均衡性，也是完善企業(yè)內(nèi)部管理的必然要求。
（二）可行性
1.預算管理系統(tǒng)的支持
企業(yè)全面預算管理工作的開展，首先是制度建設(shè)，最后是評價考核，預算執(zhí)行監(jiān)控集中在預算管理過程中間。目前預算執(zhí)行均衡與否，一方面取決于預算執(zhí)行部門對從預算編制到預算執(zhí)行整個過程的把握；另一方面取決于相關(guān)職能部室對預算執(zhí)行過程監(jiān)控的力度。預算管理制度的建設(shè)和評價考核機制的完善，為預算管理提供了保障，但如何使這些制度得到有效執(zhí)行，并通過評價考核提升預算管理以至于經(jīng)營管理水平，確保全局經(jīng)營活動始終處于可控、在控狀態(tài)，將預算執(zhí)行過程和流程通過信息系統(tǒng)進行固化是一項有效的措施。
廣東電網(wǎng)公司基于企業(yè)級資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)同一平臺開發(fā)建設(shè)的大計劃大預算管理信息系統(tǒng)為進一步提升預算管理水平提供了可能。企業(yè)級資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)財務管理模塊以及大計劃大預算模塊在廣東電網(wǎng)公司第一批推廣實施單位已經(jīng)投入運行，有效提升了對費用預算以及項目支出的管控水平。為進一步通過系統(tǒng)提升預算和項目執(zhí)行的均衡性提供系統(tǒng)平臺。
2.預算管理理念的深入
廣東電網(wǎng)公司開展全面預算管理創(chuàng)先工作以來，始終圍繞公司“創(chuàng)先”總體目標，落實公司發(fā)展戰(zhàn)略，通過引入國內(nèi)外先進企業(yè)預算管理最佳實踐，初步建立了具有廣東電網(wǎng)特色的全面預算管理體系。在全面預算管理創(chuàng)先的過程中，最核心的就是公司上下各層級對全面預算管理意識的提升。各部門、各單位經(jīng)營活動的開展均以預算為基礎(chǔ)，并整體處于預算控制范圍內(nèi)?！皺M向到邊、縱向到底”的預算管理體系，覆蓋了企業(yè)整個經(jīng)營活動。全面預算管理的理念深入公司各級管理層和執(zhí)行層，為進一步提高預算執(zhí)行均衡性提供了保障。
二、預算執(zhí)行不均衡的原因
綜合來分析，導致年度預算執(zhí)行不均衡的原因主要有以下幾個方面：
（一）對預算管理的理解有偏差
對預算管理理解的偏差是導致預算執(zhí)行不均衡的最根本原因。預算管理雖然在某些企業(yè)推廣實施已久，但仍有部分管理人員片面地認為預算管理就是費用控制，預算審查就是核減和壓縮費用。
在預算編制時，由于基層單位總是擁有比上層管理者更多、更真實的部門信息，因此，基層單位管理者往往會利用自身信息上的優(yōu)勢，在上報預算時故意高估支出和成本，在實際費用的基礎(chǔ)上虛加一定比例，為上級單位核減費用預留一定的空間。上級單位受對基層信息了解不充分的影響，通常僅僅會以各單位歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，對基層單位申報的預算進行審查核減。而這時，基層單位又會再要求提高一點預算額度，這樣經(jīng)過幾個來回，最終形成基層單位的年度預算。另外，各個基層單位還會對本單位和其他兄弟單位年度預算進行一個對比，進而在預算申報以及預算審查時，進行費用預算的攀比，避免本單位吃虧。這樣經(jīng)過談判、攀比形成的費用預算多數(shù)情況下會超出各單位的實際需求。
在預算年度內(nèi)，當基層單位某些費用的實際開支低于年度預算時，為了避免預算資金結(jié)余，仍會想方設(shè)法將費用預算開支完，為來年的預算申報做準備。這樣就勢必出現(xiàn)預算年度末突擊使用費用以及項目預算的情況，進而造成預算執(zhí)行的不均衡，并形成年度預算執(zhí)行“不超預算也不低于預算”的怪現(xiàn)象。
廣東電網(wǎng)公司雖然在2010年下達了《廣東電網(wǎng)公司供電成本預算編制標準》，但該標準主要適用于地市供電局層面進行預算編制。而對于縣區(qū)供電局來說，受資產(chǎn)總額、人員規(guī)模以及供售電量等總量不足的影響，該供電成本預算編制標準適用性不強，從而也會導致上述“談判式解決”年度預算的問題，進而為預算執(zhí)行不均衡埋下隱患。
（二）對預算執(zhí)行的輕視
“重視預算編制，輕視預算執(zhí)行”是基層單位在開展全面管理預算工作中普遍存在的問題。而對預算執(zhí)行的輕視是導致預算執(zhí)行不均衡的最直接原因。
部分基層單位在編制預算時給予足夠重視，參與預算審查時也非常積極，但是取得分配的年度預算后，對預算管理的關(guān)注度明顯降低，對預算執(zhí)行的力度明顯不夠。同時，在開展預算執(zhí)行分析時，部分單位缺乏全局觀念和配合意識，片面地認為預算執(zhí)行分析是財務部門的事。由于財務部門工作的局限性，對具體項目和預算的實施情況無法掌握具體的情況，因此財務部門預算執(zhí)行情況的分析，只能停留在簡單的財務指標分析比較上，僅僅揭示預算執(zhí)行過程中的表面現(xiàn)象，而沒有剖析深層次原因，并沒能有效地促進預算的執(zhí)行。基層單位管理層對日常預算執(zhí)行的輕視，直接導致了預算執(zhí)行的不均衡。
（三）預算下達時間和預算年度開始時間的差異
電網(wǎng)企業(yè)規(guī)模龐大，預算編制耗時久，從省一級公司印發(fā)預算編制綱要，確定整個公司下一年度預算編制的原則和要求，到各預算責任部門、單位進行編制上報，財務部再進行匯總平衡，報送預算管理委員會審查通過后，由財務部下達公司各預算責任部門執(zhí)行，基本上到了預算年度的1月末，而項目實際計劃的下達時間，受審批流程的影響，時間還要靠后。這樣勢必造成每個預算年度的前期，均處于無預算和無項目計劃的狀態(tài)，預算年初初期預算和項目執(zhí)行依據(jù)不足，進而造成無法開展預算和項目的實施工作。預算下達時間和預算年度開始時間的差異，是造成預算執(zhí)行不均衡的一個次要原因。
（四）預算考核指標的引導
雖然預算考評指標體系覆蓋了多個預算項目的總量控制以及準確完成兩個方面，但當前部分單位預算執(zhí)行情況的考核主要還是集中在對年度預算完成準確率的考核上。基層單位在編制預算時，考慮到年度考核指標的完成情況，在預測收入時會相對謹慎，而在預測成本時會預留一定空間，避免因為預算不足而引起超出預算的情況。在預算年度末，部分基層單位為了確保年度預算的準確完成、特別是年度利潤預算的準確完成，勢必會在部分費用預算和項目計劃有結(jié)余的情況下，仍會采用突擊花錢的方式，完成年度預算目標。預算考核指標的引導作用是預算執(zhí)行不均衡的一個誘因。
（五）前期工作以及業(yè)務本身的影響
預算項目實施前期工作的進度正成為預算執(zhí)行不均衡的一個很大的影響因素。有些預算年度的新建項目，受前期工作實施進度的影響，導致后續(xù)主體工程的施工進度受到極大的影響，進而在財務上體現(xiàn)出預算執(zhí)行的不均衡。而對于需要進行物資采購的成本費用項目，比如材料費、低值易耗品等，受物資采購前期招投標、合同簽訂以及物資供應商供貨周期的影響，導致從年度預算下達到財務部門進行領(lǐng)料核算之前的很長一段時間，預算執(zhí)行情況在財務賬上根本無法體現(xiàn)，進而也呈現(xiàn)出預算執(zhí)行不均衡的狀況。
同時，工程項目的實施受業(yè)務本身安排的影響，也會導致預算執(zhí)行的不均衡。以電網(wǎng)企業(yè)大修技改等工程項目為例，項目的實施除了受前期招投標、物資采購等影響外，在項目實施的過程中，如果和迎峰度夏、保供電等任務產(chǎn)生沖突，相關(guān)工程項目的施工進度必然會受到影響，進而體現(xiàn)在預算年度預算執(zhí)行的不均衡。
三、如何提高預算執(zhí)行均衡性
（一）提高預算編制質(zhì)量，夯實預算執(zhí)行基礎(chǔ)
企業(yè)中部分單位和部門對預算管理工作的理解存在偏差，直接導致預算編制的質(zhì)量差，為預算執(zhí)行不均衡埋下隱患。進一步提高預算編制的質(zhì)量，夯實預算執(zhí)行基礎(chǔ)，是提高預算執(zhí)行均衡性的最根本工作。有效地提高預算編制的質(zhì)量，一方面要通過溝通和交流，消除基層單位預算管理的誤解；另一方面，需通過有效的手段，來夯實基層單位的預算方案。
廣東電網(wǎng)公司2010年出臺的《供電成本預算編制標準》，通過對部分項目采用標準成本的方式，有效地提升了地市供電局供電成本預算編制的質(zhì)量。同時，廣東電網(wǎng)公司對各類工程項目采用項目準入制，通過對項目的評分優(yōu)選，加強了對項目的審批管理。但正如前文中所提到的，《供電成本預算編制標準》的適用范圍還比較窄，對于直屬縣區(qū)供電局以及縣級子公司，部分編制標準無法執(zhí)行。如果能進一步優(yōu)化和完善供電成本預算編制標準，擴大標準成本的適用范圍，將會對基層單位預算編制質(zhì)量起到有效的促進作用。同時，針對部分無法采用標準成本供電成本項目，如果能采用分別立項的形式，有效地將業(yè)務計劃和財務預算相銜接，必將進一步夯實成本費用預算。
總而言之，以“業(yè)財聯(lián)動”為中心，大力推行標準成本，將有效提升預算編制質(zhì)量。
（二）設(shè)立階段性目標，有效推動預算執(zhí)行
針對部分單位對預算執(zhí)行不重視的問題，在強化各單位對預算執(zhí)行的同時，最主要的還是在預算執(zhí)行過程中，分費用性質(zhì)和項目類別，建立各階段目標，敦促相關(guān)單位有效實施預算。
在詳細分析費用項目性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對各費用項目進行分類，并分別明確各類費用項目均衡性管理思路。針對不同費用項目的特點，可以采用時間進度和項目進度相結(jié)合的方法確立階段性目標。對于經(jīng)常發(fā)生的經(jīng)營性費用或者消費性費用，按照時間進度的原則確定分階段的預算執(zhí)行目標，而對于專門立項的資本性支出項目則是根據(jù)項目的計劃進度，結(jié)合里程碑事項，確定分階段的預算執(zhí)行目標。同時，階段性目標的確立可以和月度預算的編制相結(jié)合，以促進各單位對預算執(zhí)行過程的關(guān)注。
（三）優(yōu)化預算審批流程，實現(xiàn)預算全程管控
預算下達時間和預算年度開始時間之間的差異，的確對預算的均衡執(zhí)行產(chǎn)生較大的影響。只有預算的下達時間盡量靠近預算年度的開始時間，才能真正實現(xiàn)預算對經(jīng)營活動的管控。目前能夠采用的方法只能是盡量將預算編制、審查的時間前移，并進一步優(yōu)化預算審批流程，力爭在預算年度開始時下達年度經(jīng)營預算和項目計劃。
（四）完善預算考核指標，促進管理水平提升
依照上面所述，有效提升預算編制質(zhì)量的基礎(chǔ)上，對預算考核指標的設(shè)立，不能僅僅局限于預算準確率的考核，而應該是更多地引導基層單位進一步夯實費用支出，合理配置資源，有效提高投資收益率，為企業(yè)創(chuàng)造更多價值。同時將階段性目標的完成情況，納入基層單位考核范疇，多方面推進企業(yè)管理水平的整體提升。
（五）統(tǒng)籌安排，保證預算均衡執(zhí)行
除了業(yè)務本身性質(zhì)造成預算執(zhí)行的不均衡以外，預算執(zhí)行部門還應從加強對項目實施的管理、合理安排工期等方面統(tǒng)籌考慮各項因素，保障項目的順利實施，實現(xiàn)對項目實施進度的有效管控。同時，需加強財務部門和預算執(zhí)行部門的溝通以及交流，有效控制工程項目成本，規(guī)避項目實施風險。
預算執(zhí)行的均衡性僅僅是全面預算管理一個方面，但卻可以反映出一個企業(yè)的預算管理水平，甚至是經(jīng)營管理水平的高低。一個企業(yè)，只有從小處著手，優(yōu)化和完善企業(yè)管理的各項工作，才能有效提升企業(yè)防范風險的能力，提高企業(yè)經(jīng)營管理整體水平，強化企業(yè)核心競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
