地方政府債務(wù)是政府為履行其職能的需要，由地方政府或者其所屬行政機(jī)構(gòu)等依據(jù)信用原則舉借的債務(wù)，是有償、靈活地取得公共收入的一種形式。1994年分稅制以后，地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的壓力越來(lái)越大，面對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱帶來(lái)的資金缺口，在捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政預(yù)算狀況下，不得不通過(guò)舉債來(lái)滿足其正常職能。近年來(lái)由于地方債務(wù)規(guī)模膨脹引發(fā)的現(xiàn)實(shí)和潛在的政府信用風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起理論界和政府的高度重視。把握地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因、正確評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以有的放矢地采取有力措施規(guī)避由于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政安全運(yùn)行。
一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是指地方政府無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)以及由償債風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的其他風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究成果，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)
2011年國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，并且由于公開發(fā)債的法律限制，使得地方債務(wù)中尚有較多的或有隱性債務(wù)，地方債務(wù)的實(shí)際規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。地方債務(wù)規(guī)模巨大，一旦出現(xiàn)償債困難，不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由地方政府向上傳遞到中央政府，最終由中央政府進(jìn)行兜底，這給中央財(cái)政形成了很大的壓力，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。
（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)
1.舉債主體多元化。我國(guó)地方政府債務(wù)舉債主體眾多，不僅包括各級(jí)地方政府和財(cái)政部門，還包括政府所屬的投融資公司以及其所屬職能部門和企事業(yè)單位以及一些公益性單位等，并非由財(cái)政部門單一決定，從而出現(xiàn)了“債出多門”的現(xiàn)象。這會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政部門對(duì)債務(wù)管理的“缺位”，從而進(jìn)一步膨脹地方政府債務(wù)。
2.或有債務(wù)比重大。雖然或有債務(wù)在現(xiàn)階段還不屬于地方政府的直接債務(wù)，但是隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)就有可能轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)，所以政府對(duì)地方債務(wù)的總量難以準(zhǔn)確把握，一旦發(fā)生大量或有債務(wù)的直接化可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損失是非常巨大的。
（三）地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)
1.舉債資金運(yùn)行管理缺乏科學(xué)計(jì)劃。一般情況下，地方政府的舉債資金應(yīng)用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，但是在實(shí)際中，地方政府間的GDP錦標(biāo)賽，使得地方政府將舉債資金盲目用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，地方財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)。
2.地方政府債務(wù)的違約率高。由于地方政府在債務(wù)關(guān)系中屬于強(qiáng)勢(shì)一方，且各審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無(wú)法獲得地方各類項(xiàng)目總負(fù)債水平的真實(shí)數(shù)據(jù)。此外，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致銀行無(wú)法對(duì)信貸資金進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。
二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
任何風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都有其內(nèi)在的形成機(jī)理，從我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的機(jī)理看，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的要求和經(jīng)濟(jì)體制改革不到位等宏觀原因，也有由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的非市場(chǎng)因素的影響。
?。ㄒ唬┪覈?guó)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)改革和地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展要求是地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)不斷積累的宏觀原因
1.經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是地方債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展的客觀需求基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，資金投入越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的動(dòng)力。面對(duì)巨大的資金需求，各地政府不得不采取各種籌資手段，以暫時(shí)緩解資金的供求矛盾，從而不可避免地出現(xiàn)了地方政府債務(wù)。同時(shí)，我國(guó)存在嚴(yán)重的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，但是各地政府之間又存在著在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政府形象等方面的競(jìng)爭(zhēng)，因此，一些地方政府在本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政預(yù)算狀況下，不得不通過(guò)舉債來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致地方債務(wù)逐年增加。
2.財(cái)政體制現(xiàn)狀是地方債務(wù)形成的重要因素。分稅制以后，財(cái)政收入開始向中央政府傾斜，地方政府財(cái)政收入減少；與此同時(shí)，財(cái)政支出責(zé)任層層下放，地方政府的支出責(zé)任變大，財(cái)政收支缺口擴(kuò)大。同時(shí)，中央的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，無(wú)法填補(bǔ)地方政府財(cái)政預(yù)算的不足，而我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券，使地方政府無(wú)法通過(guò)公開、透明的渠道實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資。因此，借助投融資平臺(tái)舉借政府債務(wù)，成為地方政府無(wú)奈之下的變通選擇，地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。
3.行政管理體制不到位是地方債務(wù)形成的內(nèi)在動(dòng)因。在我國(guó)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，地方政府的職能定位不明確，越位現(xiàn)象大量存在。政府和企業(yè)的利益關(guān)系根深蒂固，這在一定程度上表現(xiàn)為企業(yè)舉債成為地方政府擔(dān)保行為發(fā)生的主要領(lǐng)域。同時(shí)，由于官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)直接與GDP指標(biāo)掛鉤，一些地方政府為了在有限的任職期內(nèi)實(shí)現(xiàn)其政績(jī)，必然會(huì)超過(guò)其財(cái)政能力而大肆舉債，所借債務(wù)不可避免地給地方財(cái)政帶來(lái)巨大的還款壓力，增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4.管理機(jī)制不健全是地方債務(wù)規(guī)模膨脹的管理層面上的原因。（1）債務(wù)管理體制分散，尚未建立債務(wù)監(jiān)控體系。我國(guó)的債務(wù)主要分布于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，因此不容易對(duì)地方債務(wù)的總量進(jìn)行把握。同時(shí)，各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系尚未建立，不能對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行很好的事前防范，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，往往一發(fā)不可收拾。（2）債務(wù)的償債責(zé)任不明確，一旦地方政府無(wú)法對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還時(shí)，地方政府債務(wù)向中央政府隱性轉(zhuǎn)移，中央政府成為地方政府債務(wù)“想象的”兜底者。
（二）信息不對(duì)稱前提下政績(jī)考核機(jī)制的缺陷是導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素
在中央政府與地方政府信息不對(duì)稱的情況下，地方政府迫于“GDP錦標(biāo)賽”壓力以及個(gè)人政治升遷的考慮，有可能會(huì)出現(xiàn)非理性舉債的機(jī)會(huì)主義行為。在我國(guó)特定的官員選拔機(jī)制中，地方政府官員的升遷主要是由中央政府來(lái)決定的，使得在中央政府和地方政府之間產(chǎn)生了一種現(xiàn)實(shí)的委托代理關(guān)系――中央政府是這一委托代理關(guān)系中的委托人，地方政府是其相應(yīng)的代理人。地方政府同時(shí)又是所在轄區(qū)公民的代表，接受公民的委托并按照公民的意愿來(lái)管理公共事務(wù)，因此當(dāng)?shù)毓褚簿统闪说胤秸奈腥耍胤秸蚕鄳?yīng)成了所在轄區(qū)公民的代理人。在信息不對(duì)稱的情況下，具有雙重代理人身份的地方政府在博弈中有利用其信息知情度高的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)行為的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。
1.在地方政府與中央政府的博弈中，雖然中央政府對(duì)地方政府具有監(jiān)督管理的職權(quán)，但對(duì)地方政府在公共產(chǎn)品的供給、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面缺乏足夠的信息，與地方政府之間存在著信息不對(duì)稱。當(dāng)?shù)胤秸疄榱苏?jī)及個(gè)人升遷的需要向上級(jí)政府提出預(yù)算請(qǐng)求時(shí)，上級(jí)政府往往不具備充足的信息來(lái)判斷地方政府真實(shí)的預(yù)算資金需求及償債能力，這就給地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為提供了可乘之機(jī)。
2.在地方政府與轄區(qū)公民的博弈中，由于現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，對(duì)地方政府官員的評(píng)價(jià)往往來(lái)自于上級(jí)政府，而不是來(lái)自于所在轄區(qū)公民的評(píng)價(jià)，因而地方政府官員自然不太重視來(lái)自公民的聲音，使得公民在委托代理關(guān)系中的監(jiān)督顯得乏力。同時(shí)，在地方政府與轄區(qū)公民之間的委托代理關(guān)系中，委托人不是個(gè)體，而是一個(gè)團(tuán)體，且作為委托人的公民數(shù)量眾多，每個(gè)人擁有的權(quán)利很小，影響力很有限，這就很容易在公眾中出“搭便車”現(xiàn)象。對(duì)政治漠然的態(tài)度，使得公眾對(duì)代理人的監(jiān)督更加微弱，因而，地方政府更容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為。
三、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避
面對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
（一）改革《預(yù)算法》，給予地方政府一定的舉債權(quán)，讓地方政府可以公開、規(guī)范地發(fā)債，以市場(chǎng)化手段約束地方政府舉債行為
2011年10月20日財(cái)政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債進(jìn)行試點(diǎn)。2011年11月15日上海率先發(fā)行了總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也成為我國(guó)首個(gè)“自行發(fā)債”的城市。這表明我國(guó)地方政府發(fā)債的實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)展開，而能否以及何時(shí)在大范圍內(nèi)推行地方政府自行發(fā)債則要根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果而定。這標(biāo)志著中央政府對(duì)規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出了一次開創(chuàng)性的嘗試。
（二）建立地方政府債務(wù)的償還機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制
對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目所形成的債務(wù)，應(yīng)該用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目所形成的地方政府債務(wù)，應(yīng)該制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府官員債務(wù)決策機(jī)制失誤的問(wèn)責(zé)，加大對(duì)盲目舉債、疏于管理的責(zé)任追究制度，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）針對(duì)地方政府在信息不對(duì)稱情況下所出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，基于閆偉的道德風(fēng)險(xiǎn)程度決定因素模型①的研究，應(yīng)采取以下措施進(jìn)行有效控制
1.因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)大小與從事道德風(fēng)險(xiǎn)行為被發(fā)現(xiàn)的可能性成反比，因此，提高地方政府官員從事道德風(fēng)險(xiǎn)行為被發(fā)現(xiàn)的可能性，也即加大對(duì)其道德風(fēng)險(xiǎn)行為的監(jiān)督力度，可以減少其道德風(fēng)險(xiǎn)行為。因此探討創(chuàng)新審計(jì)制度，通過(guò)財(cái)政、審計(jì)、人大一體化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督，可以有效規(guī)避地方政府非理性舉債行為。
2.因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)程度與正常情況下的工資成負(fù)向關(guān)系，因而，地方政府官員在各期的工資水平越高，激勵(lì)作用越強(qiáng)烈，道德風(fēng)險(xiǎn)行為的機(jī)會(huì)成本就越大，地方政府官員就越?jīng)]有動(dòng)機(jī)冒險(xiǎn)，這就是所謂“高薪養(yǎng)廉”的理論基礎(chǔ)。
3.如果發(fā)現(xiàn)敗德行為被解雇時(shí)將得到的支付越小，就說(shuō)明對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)行為的懲罰程度越高，地方政府官員進(jìn)行道德風(fēng)險(xiǎn)行為的動(dòng)機(jī)就越小。因此要防范官員的道德風(fēng)險(xiǎn)行為就要加大對(duì)其的懲罰力度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，減少非理性地方債務(wù)的規(guī)模。
（四）改革地方政府官員績(jī)效考核制度，設(shè)計(jì)一套科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制，使其能盡可能正確地引導(dǎo)官員的政治利益動(dòng)機(jī)
可以采用類似于企業(yè)“效率工資”的做法，建立對(duì)地方政府官員績(jī)效考核的新標(biāo)準(zhǔn)，改革現(xiàn)行“重政績(jī)考核、輕債務(wù)考核”的考核機(jī)制，把舉債、償債、資金使用等方面的指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，這也是保障地方財(cái)政安全，防止中央代地方買單的舉措之一。
