全面預(yù)算管理是對現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營決策的具體化和數(shù)量化，是對一定期間經(jīng)營活動、投資活動、財務(wù)活動等做出的預(yù)算安排。它作為一項內(nèi)部控制，在各類企事業(yè)單位中已經(jīng)普遍施行，是執(zhí)行時間比較早、比較長、比較普遍的一項內(nèi)部控制措施，但過去的預(yù)算管理與內(nèi)部控制框架下的全面預(yù)算控制還存在較大的差距。
一、全面預(yù)算內(nèi)部控制的特點
全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系中的管理控制方法之一，可以從各個層面實現(xiàn)對企業(yè)的有效控制。首先，實施全面預(yù)算管理可以使組織與所有部門及人員實現(xiàn)有效溝通，使組織的目標與各職能部門的目標協(xié)調(diào)一致，并明確各職能部門的責任，有效提高組織的整體效益；其次，全面預(yù)算管理是對企業(yè)整體經(jīng)營活動計劃的數(shù)量化，為公司實現(xiàn)業(yè)績考核提供了數(shù)據(jù)支撐，防止主觀偏好對員工或部門的積極性的挫傷；另外，全面預(yù)算管理是對組織內(nèi)全部資源的合理有效配置，可以將各項生產(chǎn)要素有機結(jié)合起來，促使各項資源的效益最大化。
（一）全方位、全過程、全員參與編制與實施的預(yù)算管理模式
全面預(yù)算的“全方位”，就是要將企業(yè)的經(jīng)營、投資、籌資各項活動，以及企業(yè)的人、財、物各個方面，供、產(chǎn)、銷各個環(huán)節(jié)，都必須納入預(yù)算管理。全面預(yù)算的“全過程”，體現(xiàn)在企業(yè)組織各項經(jīng)營活動的事前、事中、事后都必須納入預(yù)算管理，是由預(yù)算的編制、下達、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核、獎懲等一系列環(huán)節(jié)所組成的管理活動。全面預(yù)算的“全員參與”，指組織內(nèi)各部門、各所屬單位、各崗位，上至企業(yè)最高負責人、下至各基層員工都必須參與預(yù)算編制與實施。
（二）作為一項控制手段，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的工具
全面預(yù)算的編制、下達、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核、獎懲等系列活動，都只是為實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標而采取的系列管控手段。組織根據(jù)戰(zhàn)略目標制定年度經(jīng)營目標，然后對年度經(jīng)營目標進行分解、落實，從而使企業(yè)的戰(zhàn)略目標與年度具體行動方案緊密結(jié)合，實現(xiàn)“化戰(zhàn)略為行動”，通過各個年度的預(yù)算方案確保企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。
?。ㄈ?nèi)部各責任單位的責、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)范化、具體化、可度量化
全面預(yù)算管理不僅僅是對經(jīng)營目標的具體量化、貨幣化，目標的實現(xiàn)需要沿著正確的軌道，不能搞“殺雞取卵”，因此，還必須輔助以各項管理制度、崗位責任制度及績效考核辦法，使各內(nèi)部責任單位的責、權(quán)、利關(guān)系規(guī)范化、具體化。
二、企業(yè)全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀
?。ㄒ唬┤鄙僦虚L期戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)算與戰(zhàn)略目標脫節(jié)
戰(zhàn)略在整個預(yù)算體系中起著指引性作用，因此，預(yù)算管理必須適應(yīng)和體現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略在不同時期的變化，同時預(yù)算直接支持戰(zhàn)略的實現(xiàn)。過去，企業(yè)對戰(zhàn)略沒有足夠的認知，很多企業(yè)更無戰(zhàn)略理念，所以更無從談起預(yù)算如何與戰(zhàn)略銜接，導(dǎo)致預(yù)算高低無常，短期經(jīng)濟活動明顯，從長期及整體上看沒有規(guī)劃，沒有目標。
?。ǘ╊A(yù)算編制嚴重松弛
一是各級部門在上報預(yù)算中，將預(yù)算目標確定在實際可完成的水平之下，低估產(chǎn)銷量及收入，高估成本費用，同時顧慮上級審核預(yù)算時會削減部分開支，因此在上報預(yù)算中再放大部分預(yù)算；二是上級對下級的信息不對稱，無法正確識別下級上報預(yù)算的可控度，在預(yù)算審核時無標準可循，導(dǎo)致預(yù)算審核無效；三是公司整體目標不明確，導(dǎo)致預(yù)算的編制側(cè)重于自下而上，而非自上而下。
預(yù)算松弛雖然表面上可以使預(yù)算目標年年超額實現(xiàn)，但其不利影響巨大，主要體現(xiàn)在如下三方面：過于寬松的預(yù)算帶來了大量的無效成本，使得成本沒有實現(xiàn)最小化，利潤也就達不到最大化，企業(yè)的效益受到不利的影響；過于寬松的預(yù)算直接導(dǎo)致預(yù)算控制無效，無法發(fā)掘企業(yè)的潛力，嚴重時扭曲企業(yè)的資源配置；預(yù)算松弛會影響部門之間的協(xié)調(diào)運行，降低企業(yè)經(jīng)營效率。
?。ㄈ╊A(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不力，預(yù)算調(diào)整隨意性大
這個問題實質(zhì)上也是預(yù)算松弛的一方面，但是體現(xiàn)在執(zhí)行和監(jiān)督控制層面，由于信息不對稱，很多企業(yè)不能對預(yù)算執(zhí)行的過程實施有效監(jiān)督，一方面，不能在經(jīng)營活動要求預(yù)算調(diào)整時及時做出響應(yīng)；另一方面，追加預(yù)算程序上又顯得很靈活，對相關(guān)責任單位的利益方面也無任何影響，更談不上責任承擔。預(yù)算的調(diào)整不對任何人產(chǎn)生壓力，因而年終決算時再看年初的預(yù)算，往往已經(jīng)面目全非，預(yù)算管理的前期過程不當，后期的考核激勵也起不了多大效果。
?。ㄋ模┤狈?shù)量預(yù)算和定性指標的預(yù)算
大部分企業(yè)普遍編制的是成本預(yù)算、收支預(yù)算，尚未達到全面預(yù)算的要求，尤其是業(yè)績考核和獎懲制度量化的比較少。另外，貨幣化的預(yù)算比較普遍，消耗數(shù)量的預(yù)算比較少，比如需要動用多少人力，每種材料需要耗用多少，運輸設(shè)備各安排幾輛等等數(shù)量方面的預(yù)算缺失，因而整個全面預(yù)算體系不完整，可能導(dǎo)致為了降低成本而不合理降低質(zhì)量的風險。
三、提升全面預(yù)算內(nèi)部控制水平的對策
（一）健全全面預(yù)算管理體制，設(shè)計科學合理的預(yù)算控制流程
企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)營規(guī)模、行業(yè)特點、組織中的地位等來設(shè)置自身的全面預(yù)算管理體制。一般應(yīng)包括預(yù)算決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行單位三個職能層次的基本架構(gòu)。預(yù)算決策機構(gòu)一般指預(yù)算管理委員會，董事會也可以是預(yù)算決策機構(gòu)，小的單位股東會可以直接承擔決策機構(gòu)職能；工作機構(gòu)為具體執(zhí)行預(yù)算管理工作的機構(gòu)，一般設(shè)置預(yù)算部，小型企業(yè)可以由財務(wù)部兼預(yù)算工作機構(gòu)，工作機構(gòu)里應(yīng)設(shè)置預(yù)算管理崗等崗位來分別承擔預(yù)算管理職責；執(zhí)行單位為直接與預(yù)算工作機構(gòu)發(fā)生關(guān)系的各預(yù)算責任中心，包括機關(guān)各部門、各所屬單位、生產(chǎn)車間等，他們享有相應(yīng)的權(quán)利與利益，并承擔相應(yīng)的責任。在劃分執(zhí)行單位時，一定要充分考慮其責權(quán)利是否能準確劃分，對于界限不清的部門應(yīng)納入一個預(yù)算執(zhí)行單位。
在完備的預(yù)算管理體制基礎(chǔ)上，繼而要明確各職能部門、各預(yù)算管理崗位的職責、分工與權(quán)限，確保不相容職位相分離，同時完善相應(yīng)的預(yù)算管理制度，確保全面預(yù)算管理有章可循。
為便于各項預(yù)算管理制度的執(zhí)行和控制，預(yù)算管理工作機構(gòu)應(yīng)在分析預(yù)算管理風險點的基礎(chǔ)上制定關(guān)鍵控制措施，設(shè)計科學合理的預(yù)算控制流程，用流程圖的形式直觀地反應(yīng)各項預(yù)算控制活動從開始到結(jié)束的過程，以及各步驟的執(zhí)行單位、執(zhí)行崗位、實施證據(jù)（表單）、控制措施等，對風險點及相應(yīng)的管控措施在流程圖中應(yīng)前后照應(yīng)。全面預(yù)算管理流程圖應(yīng)包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算下達、預(yù)算指標分解、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核等。
（二）強化全面預(yù)算的編制和執(zhí)行
為解決預(yù)算松弛的問題，主要要強化下列措施。
1．重視發(fā)展戰(zhàn)略，建立以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理體系
加大對企業(yè)中長期規(guī)劃的研究與制定，從深層次考慮企業(yè)未來發(fā)展的走向，包括對企業(yè)外部環(huán)境和內(nèi)部條件的透徹分析，制定有效的企業(yè)長期經(jīng)營總方針，這是企業(yè)完善全面預(yù)算管理的前提。長遠的目標有助于防止企業(yè)盲目發(fā)展，逐漸形成競爭優(yōu)勢。首先，根據(jù)企業(yè)長期規(guī)劃確定階段發(fā)展目標，再據(jù)以確定預(yù)算年度目標值，把握預(yù)算的松緊度，把這作為企業(yè)全面預(yù)算管理的起點，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略與預(yù)算管理的對接；然后，在各部門充分協(xié)商的基礎(chǔ)上確立各部門的“戰(zhàn)略目標”和預(yù)算目標；最后，將部門目標分解為每一位員工的責任目標，使每個員工在了解企業(yè)整體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上明確自己的工作任務(wù)。
2．加強信息交流與溝通
首先，企業(yè)的管理制度與預(yù)算控制流程應(yīng)有利于各部門之間的高效溝通和交流，隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，可以通過開發(fā)企業(yè)的辦公自動化系統(tǒng)，實現(xiàn)最大程度上的多元信息共享，讓預(yù)算工作機構(gòu)及決策機構(gòu)更多地了解企業(yè)的信息，實現(xiàn)預(yù)算編制信息、執(zhí)行信息的上下級共享。尤其對能夠?qū)︻A(yù)算的制定和調(diào)整產(chǎn)生重大影響的各種信息進行匯總，使得上級預(yù)算管理部門對下級上報預(yù)算的水分看得清，摸得透。另外，管理層應(yīng)多渠道地向員工宣傳企業(yè)戰(zhàn)略、企業(yè)遠景和企業(yè)文化，使員工在個人目標與部門目標、企業(yè)目標之間找到切合點，促使員工的行為與企業(yè)文化真正融為一體，最大限度地消除本位主義對預(yù)算編制的消極影響。
3．發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督職能
預(yù)算管理組織體系一般包括三個層次：預(yù)算決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行單位（責任單元），預(yù)算管理決策層主要職責之一是對全面預(yù)算進行總體性審核與全局性把握，但不可能具體到每項業(yè)務(wù)活動的執(zhí)行，因此有條件的單位應(yīng)把內(nèi)部審計部門納入到預(yù)算管理體系中來，讓內(nèi)部審計部門全過程參與預(yù)算管理活動。內(nèi)部審計部門對各預(yù)算業(yè)務(wù)流程是否嚴格執(zhí)行要定期予以檢查，尤其要檢查預(yù)算的調(diào)整是否履行了必要的程序，是否達到預(yù)算調(diào)整的條件，領(lǐng)導(dǎo)是否存在越權(quán)、濫權(quán)行為。內(nèi)部審計部門不僅要對預(yù)算管理的過程予以審查，還要對預(yù)測數(shù)據(jù)、預(yù)算數(shù)據(jù)予以審查，必要的時候可以聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家，加大對制造預(yù)算松弛部門的審計監(jiān)督，使他們沒有“有機可乘”的機會。對條件不具備的單位，可以委托中介機構(gòu)來實施審計監(jiān)督。
預(yù)算松弛在企業(yè)經(jīng)營管理過程中是不可忽視的一種現(xiàn)象，雖然有很多的不利因素，但筆者認為，任何現(xiàn)象都應(yīng)該一分為二來看待，預(yù)算松弛可以在一定程度上緩解員工精神壓力，如果預(yù)算指標過緊，一旦員工失去信心，則完全可能與企業(yè)目標背道而馳。因此，管理者應(yīng)分析企業(yè)的真實實力和潛力，找出影響因素，把握好預(yù)算指標的松緊度，最大程度調(diào)動員工的積極性。
?。ㄈ┨岣呷骖A(yù)算內(nèi)部控制的有效性
全面預(yù)算管理的作用在于提高企業(yè)效益，挖掘企業(yè)潛力，提升企業(yè)綜合競爭力。如果不能通過預(yù)算的控制和分析起到上述作用，則預(yù)算控制無效。提高預(yù)算控制的有效性，也就是要求通過差異分析，找出揚長避短的改進措施，調(diào)整實施方案，實現(xiàn)企業(yè)目標。主要從以下兩方面來增強預(yù)算有效性。
1．強化預(yù)算分析，提高預(yù)算分析水平
通常預(yù)算分析僅僅停留在預(yù)算指標執(zhí)行的對比上，沒有深度發(fā)掘問題，如對多作業(yè)項目，將作業(yè)項目按經(jīng)濟增加值的高低排列，然后分析企業(yè)是否可以將低增加值作業(yè)項目占用的資源投入到高增加值的作業(yè)項目，來提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。或者將作業(yè)項目按成本與資源耗費的高低排列，然后分析是否可以將高成本的作業(yè)項目壓縮到低成本作業(yè)項目水平。預(yù)算分析是多部門協(xié)作的過程，要在部門之間溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上做分析，不可能由財務(wù)人員一人完成，同時預(yù)算分析技術(shù)上要求不斷適應(yīng)公司生產(chǎn)技術(shù)的變化，必要時還需要采用計算機輔助分析技術(shù)。
2．嚴格預(yù)算考核評價兌現(xiàn)
激勵措施是人力資源管理的重要一環(huán)，沒有有效的激勵，就不會有進步的動力。有效的考核評價首先要有合理的考核評價標準，企業(yè)大部分拘泥于財務(wù)數(shù)字指標，往往忽視為企業(yè)帶來核心競爭力的非財務(wù)指標，如產(chǎn)品質(zhì)量、新技術(shù)、市場占有率，員工的創(chuàng)新能力等，這極有可能導(dǎo)致嚴重的不公平，因此評價指標體系要全面，量化要合理。有了合理的標準，還需要考核人員在預(yù)算執(zhí)行分析的基礎(chǔ)上客觀評價，分清責任，依制度獎懲，對于無法分清的責任，按崗位權(quán)限的大小合理分攤，權(quán)利大者責任大，利益大者責任大，以確?？己嗽u價的客觀公正。
