一、行政成本理論研究的歷史沿革
（一）國(guó)外行政成本研究狀況
西方學(xué)者對(duì)行政成本的研究由來(lái)已久。早在1776年，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的開山鼻祖亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出政府支出方面要厲行節(jié)約和量入為出?！傲畠r(jià)政府”是馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中提出的一個(gè)核心主張。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中提到，維持經(jīng)費(fèi)最少的政府及官員才是最為理想的。[1]
到了近代，行政學(xué)成為了一門獨(dú)立的研究學(xué)科。1887年，行政管理學(xué)之父威爾遜在《行政學(xué)研究》中提到，行政管理學(xué)的研究旨在發(fā)現(xiàn)如何使政府以最少的成本為代價(jià)、以最高的效率來(lái)完成政府的本職工作。[2]20世紀(jì)60年代，公共選擇學(xué)派代表人物布坎南在《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》中提出政府行為擴(kuò)張論。[3]19世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納提出“瓦格納”法則。
20世紀(jì)80年代初，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的改革興起。[4]在新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮的推動(dòng)下，西方各主要國(guó)家紛紛根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，分別制定了各自的“重塑政府”“再造公共部門”方案等，[5]目的是要使政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，降低行政成本，提高行政效率。
國(guó)外理論對(duì)研究我國(guó)的行政成本問題具有一定的借鑒意義，但在思考我國(guó)行政成本問題時(shí)，必須立足于我國(guó)國(guó)情及所處的特定發(fā)展階段，找出符合我國(guó)特點(diǎn)的應(yīng)對(duì)措施。
（二）國(guó)內(nèi)行政成本研究的發(fā)展
毛壽龍是我國(guó)最早提出行政成本及其控制的學(xué)者。他在《當(dāng)代中國(guó)政府功能保障分析》中首次將成本這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念融合進(jìn)政治行政學(xué)領(lǐng)域。他認(rèn)為政府功能保障就是在保證政府功能與社會(huì)相匹配、正常發(fā)揮作用的前提下，通過(guò)對(duì)政府管理過(guò)程的優(yōu)化，降低其內(nèi)部運(yùn)行成本。
此后，我國(guó)在行政成本研究方面的學(xué)者譚桔華、周鎮(zhèn)宏、何翔舟、焦建國(guó)、卓越等都從不同的角度對(duì)行政成本問題進(jìn)行了探索性的研究，并取得了初步的成果，為今后的研究提供了有益的鋪墊，同時(shí)對(duì)我國(guó)的行政成本問題在實(shí)踐中的改善，也具有重大的指導(dǎo)作用。但是，它還存在一些明顯的不足，如對(duì)行政成本的概念沒有一個(gè)準(zhǔn)確的表述，定義比較模糊，界定不清；對(duì)影響行政成本的因素缺乏定量、定性分析；對(duì)行政成本缺乏實(shí)證研究等。
（三）我國(guó)行政成本的政策演變
朱镕基總理曾在九屆全國(guó)人大《政府工作報(bào)告》中就明確提出了“降低行政成本”的目標(biāo)。2002年11月，黨的十六大報(bào)告把 “降低行政成本”作為深化行政管理體制改革的核心要求之一提出來(lái)，這是在黨的歷史性文件中首次正式提出“降低行政成本”的思想。2004年3月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將提高“行政管理效能，降低管理成本”作為全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2004年9月黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，又從提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力高度，再一次提出政府行政成本問題，把政府行政成本問題與黨的執(zhí)政能力緊密聯(lián)系在一起。2006年3月中共中央制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將“深化政府機(jī)構(gòu)改革，降低行政成本”作為“深化體制改革”的重要內(nèi)容提出。2007年10月在黨的十七大報(bào)告中再次提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，降低行政成本”。由此可見我國(guó)黨和政府對(duì)行政成本問題的高度重視，成本觀念開始步入政府執(zhí)政理念，對(duì)政府管理及其改革提出了客觀要求。
二、行政成本研究的理論基礎(chǔ)
行政的概念有狹義和廣義兩種。狹義的行政是指政府對(duì)內(nèi)部事務(wù)的管理；廣義的行政不僅包括對(duì)政府自身的管理，也包括對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)的管理。在學(xué)術(shù)界，行政成本的概念尚無(wú)定論，相關(guān)研究也尚未形成理論框架。
（一）行政成本的概念
對(duì)于行政成本的概念，我國(guó)學(xué)者眾說(shuō)紛紜。焦建國(guó)認(rèn)為，行政成本是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的過(guò)程中所必須要消耗的行政資源；[6]卓越認(rèn)為，行政成本就是政府部門為整個(gè)社會(huì)提供公務(wù)服務(wù)、產(chǎn)品過(guò)程中的各種資源總和。我國(guó)《行政管理學(xué)簡(jiǎn)明辭典》將行政管理支出界定為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)所需要的預(yù)算費(fèi)用，包括行政支出（含國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和人民團(tuán)體活動(dòng)補(bǔ)助費(fèi)）和外交支出”。
綜上所述，筆者認(rèn)為：政府行政成本就是指行政主體在行使行政權(quán)力、履行行政職能過(guò)程中所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)資源，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和將來(lái)一段時(shí)間的間接性損失。
首先，行政成本的消耗主體是一切靠政府財(cái)政撥款的工作部門及其工作人員。
其次，行政主體是行政成本的制造者。行政主體可以說(shuō)是一種行政系統(tǒng)，是法律授予權(quán)利，由履行行政職能的組織構(gòu)成。
第三，行政成本既包括對(duì)現(xiàn)階段資源的直接消耗，還包括行使行政權(quán)力引起的未來(lái)一段時(shí)間的耗費(fèi)。對(duì)于行政成本的計(jì)算需要涉及各個(gè)時(shí)期及各個(gè)方面、同一時(shí)期不同方面和不同時(shí)期不同方面。
所以，我們通常所說(shuō)的行政成本主要是指直接的行政成本。正視并研究行政成本，有利于提高政府主體在行政管理過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)理性，從而達(dá)到控制行政成本，提高行政效率的根本目的。
（二）行政成本的特征及分類
行政成本具有以下基本特征：（1）非盈利性；（2）補(bǔ)償?shù)牟粚?duì)等性；（3）無(wú)等價(jià)交換原則；（4）非完全自主性。
按照行政成本的屬性不同，可分為制度內(nèi)成本和制度外成本、可變行政成本和不變行政成本、有效行政成本和無(wú)效行政成本、顯性行政成本和隱性行政成本；從行政管理的主客體來(lái)說(shuō)，可分為決策成本、執(zhí)行成本、領(lǐng)導(dǎo)成本等；從行政環(huán)境來(lái)說(shuō)，分為時(shí)間成本、資金成本、心理成本等。
三、我國(guó)行政成本研究的基本原則與發(fā)展方向
（一）行政成本研究中需把握的原則
對(duì)于我國(guó)行政體制改革的研究已經(jīng)歷20多年，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者的探索也逐步深入，領(lǐng)域不斷拓展，取得了豐碩的成果。在我國(guó)今后的研究探索中，需要把握以下原則：
1.以“揚(yáng)棄”的態(tài)度建立中國(guó)特色行政成本理論
西方的行政成本理論研究，是在其長(zhǎng)期的資本主義經(jīng)濟(jì)體制、意識(shí)形態(tài)中產(chǎn)生并發(fā)展的，所以只能適用于西方的行政實(shí)踐活動(dòng)。我國(guó)在行政成本理論的探索過(guò)程中，不僅要以“揚(yáng)棄”的態(tài)度學(xué)習(xí)和借鑒西方理論，還要將西方理論與科學(xué)發(fā)展觀和辯證唯物主義觀點(diǎn)相結(jié)合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，建立和完善有中國(guó)特色的理論體系和方法論。
2.善于理論創(chuàng)新
解放思想，實(shí)事求是，挖掘行政成本的新觀點(diǎn)、新理論。重點(diǎn)研究我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下行政成本面臨的新情況、新問題，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，在實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展理論。
3.采用多學(xué)科、多角度的研究方法
從多學(xué)科的角度研究行政成本問題，將行政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)等學(xué)科相結(jié)合，以建立和完善有中國(guó)特色的行政成本理論，從而指導(dǎo)我國(guó)管理體制改革的實(shí)踐。
4.正確理解行政成本
我們?cè)谘芯啃姓杀镜臅r(shí)候，必須全面看待行政成本，將其與公共產(chǎn)品供給相結(jié)合。全面、辯證、發(fā)展地看待行政成本，以提高行政效率為基本目的，適度控制行政成本。
（二）今后行政成本研究的主要內(nèi)容和發(fā)展方向
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的新時(shí)期，行政成本的理論探索和研究必須繼續(xù)堅(jiān)持鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，以政府工作為中心，以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦模蕴岣咝姓蕿楹诵?。既要不斷學(xué)習(xí)和追蹤國(guó)外相關(guān)理論的最新動(dòng)態(tài)，又要重視國(guó)內(nèi)的基本國(guó)情和實(shí)踐發(fā)展，深入研究行政成本理論在新時(shí)期的新動(dòng)態(tài)、新方向。推動(dòng)行政成本理論研究方法的創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)行政成本理論研究的本土化、前沿化。
