余必田 胡建生
政府投資項(xiàng)目的資金來源是財(cái)政性資金，并無償劃撥和使用。如淳安縣政府投資項(xiàng)目主要在交通、城市基礎(chǔ)、文教衛(wèi)、農(nóng)林水旅游等方面，幾年來投入均在4億元上下，有力地促進(jìn)了全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。但是，在政府投資項(xiàng)目管理和資金使用上的問題也同時存在，投資責(zé)任約束乏力的現(xiàn)象比較突出，項(xiàng)目建設(shè)中改變規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，增加財(cái)政性資金支出的情況經(jīng)常出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起重視，加強(qiáng)監(jiān)管，以提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。
一、項(xiàng)目投資管理中存在問題
1．未將項(xiàng)目完整納入招投標(biāo)管理。由于一些項(xiàng)目的時限、專業(yè)性、項(xiàng)目本身大小等原因，近幾年項(xiàng)目招投標(biāo)率在80％左右。部分項(xiàng)目僅對主體建筑采取招標(biāo)，而對圍墻、道路、綠化等附屬工程進(jìn)行合同協(xié)議，對設(shè)備和材料不通過政府采購，消弱了對項(xiàng)目投資的監(jiān)控。
2．項(xiàng)目資金難以控制。由于資金籌措的多元化及有關(guān)部門與業(yè)主在工程實(shí)施中信息的不對稱，計(jì)劃審批的初步設(shè)計(jì)與實(shí)際實(shí)施的施工圖內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)往往有很大差異，從而增加了工程支出，甚至出現(xiàn)追加項(xiàng)目擠占資金的現(xiàn)象。如在某儲備庫項(xiàng)目建設(shè)中，由于新增規(guī)模與設(shè)施，工程支出大幅提高，還追加了批發(fā)市場自建項(xiàng)目，占用拆建補(bǔ)償資金上百萬元。
3．基建財(cái)務(wù)管理水平尚待提高?！百Y金跟著項(xiàng)目走，撥款跟著進(jìn)度走”是政府投資資金管理的基本要求。但是，由于基建項(xiàng)目內(nèi)容復(fù)雜，在具體實(shí)施中經(jīng)常會出現(xiàn)調(diào)整等情況，對基建財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識水平要求相當(dāng)高。若財(cái)務(wù)人員對工程項(xiàng)目預(yù)算、招投標(biāo)合同等缺乏研讀，項(xiàng)目決策事前難以介入，事后又埋頭于賬務(wù)處理，基建財(cái)務(wù)管理就只能是由工程人員“牽著鼻子走”，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能。
4．項(xiàng)目預(yù)決算投資評審重竣工決策，輕項(xiàng)目預(yù)算。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)業(yè)主單位要求就高編制預(yù)算，確定招標(biāo)價(jià)格，利益了潛在投標(biāo)人或邀請招標(biāo)人，影響了項(xiàng)目投資額的合理確定；工程竣工，施工單位也會就高編制決算，由于隱蔽工程的存在，工程定量、用工用材用料等各種標(biāo)準(zhǔn)定額不全及采價(jià)信息的市場化，項(xiàng)目預(yù)決算審減難度較大，政府項(xiàng)目投資效益量化更復(fù)雜，財(cái)政支出的績效評價(jià)更難。
二、加強(qiáng)投資項(xiàng)目監(jiān)管的措施
1．加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目前期工作力度，強(qiáng)化計(jì)劃與資金管理。一是堅(jiān)持以規(guī)劃成熟的項(xiàng)目建立政府投資項(xiàng)目庫，在此基礎(chǔ)上確定年度投資計(jì)劃項(xiàng)目和財(cái)政資金，避免財(cái)政性建設(shè)資金分散化，以便集中財(cái)力辦大事、要事；對有政府投資項(xiàng)目的業(yè)主單位報(bào)批自籌建設(shè)的項(xiàng)目要從嚴(yán)控制，防止擠占建設(shè)資金來源。二是簡化初步設(shè)計(jì)審批，強(qiáng)化審批施工圖預(yù)算，對其編制依據(jù)的合法性、時效性和適用范圍，以及編制范圍內(nèi)建設(shè)規(guī)模、設(shè)備配置、工程量、計(jì)價(jià)指標(biāo)等進(jìn)行審查，合理控制投資規(guī)模。三是強(qiáng)化財(cái)政投資評審隊(duì)伍建設(shè)，配置必要的人員和設(shè)備，積極開展投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況的專項(xiàng)核查，增強(qiáng)投資概預(yù)算控制能力。
2．積極推行項(xiàng)目代建制，提高政府投資項(xiàng)目監(jiān)管水平。一是打破行業(yè)壟斷，按照投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分開的原則，建立科學(xué)合理的工程資質(zhì)管理制度；改革不合理的施工單位確定方式，讓具有條件的，能夠達(dá)到合同要求但又出價(jià)最低的企業(yè)順利承建項(xiàng)目，避免工程的分包或轉(zhuǎn)包，降低工程投資成本。二是制定項(xiàng)目代建制管理方法，明確范圍、形式、管理分工和獎罰等，改革現(xiàn)有資金撥付方式，實(shí)行直接下?lián)艽▎挝换蚴┕挝唬乐官Y金被擠占挪用，保質(zhì)保量完成工程項(xiàng)目。
3．以加強(qiáng)財(cái)政性資金管理為重點(diǎn)，由偏重“事后監(jiān)管”向“事前、事中、事后”全過程監(jiān)控轉(zhuǎn)變，促進(jìn)項(xiàng)目評審工作質(zhì)量的提高。一是結(jié)合投資體制、推行代建制和工程量清單計(jì)價(jià)改革，完善工程款項(xiàng)支付操作規(guī)程，從嚴(yán)掌握工程管理費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)及工程變更審批管理，杜絕“釣魚工程”。二是充分發(fā)揮財(cái)政投資評審人員的技術(shù)支持作用，采取現(xiàn)場檢查與日常監(jiān)管相結(jié)合，運(yùn)用會計(jì)數(shù)據(jù)分析、類似項(xiàng)目比較等方法進(jìn)行概預(yù)算評審、竣工決算評審，準(zhǔn)確反映資金用途。三是擇優(yōu)選取投資審價(jià)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大評審復(fù)審面，防止中介不中的行為，保證評審質(zhì)量。
4．加快推進(jìn)財(cái)政資金國庫集中支付改革，提高政府投資的財(cái)政約束力。一是在總體預(yù)算中根據(jù)工程項(xiàng)目具體內(nèi)容，如前期、主體、道路、綠化、裝飾、供電、供水等工程，分別編制相對獨(dú)立細(xì)化的工程預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的可控性。二是整合限下（50萬元以下）政府投資項(xiàng)目，統(tǒng)一進(jìn)行招投標(biāo)，減少自主合同協(xié)議范圍，以降低附屬工程投資。三是改革基建財(cái)務(wù)支付方式，由國庫集中統(tǒng)一付款，提高財(cái)務(wù)對項(xiàng)目資金的硬約束，落實(shí)“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”的政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法。
5．逐步建立政府投資項(xiàng)目績效評價(jià)制度和激勵機(jī)制、責(zé)任追究制度、動態(tài)預(yù)算制度及評價(jià)結(jié)果公布制度，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目監(jiān)察、工程招投標(biāo)和設(shè)備材料采購等工作；充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成合力，提高基建程序的執(zhí)行、工程建設(shè)“四制”的落實(shí)、概算控制和財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行等方面的監(jiān)管效果。同時，要根據(jù)《浙江省財(cái)政支出績效評價(jià)辦法（試行）》，結(jié)合實(shí)際，選擇影響較大的政府投資項(xiàng)目，積極開展試點(diǎn)，研究設(shè)置具體績效評價(jià)指標(biāo)及考評辦法，大力推進(jìn)政府投資項(xiàng)目決策的民主化、實(shí)施的科學(xué)化、過程的透明化、效益的最大化。
（作者單位：淳安縣發(fā)展和改革局 淳安縣財(cái)政局）
