冷嘉璋 王麗敏
我市的部門預算改革歷時五年，實現了以計算機軟件為依托，部門早編、細編為基礎，財政按規(guī)定定額標準審核的零基預算、綜合預算方法，形成了公開、透明的“二上二下”編制模式。筆者在總結五年部門預算改革經驗的基礎上，對精細化編制部門預算提出一些設想。
一、部門預算改革的成績
（一）推行了綜合預算。部門預算全口徑地反映預算內資金、預算外資金和其他資金收支，擴大了預算的編制范圍，提高了預算的綜合性。
（二）實行了零基預算。部門預算編制從實際需要出發(fā)，根據工作目標確定各項目支出數額，綜合確定支出總體方案，打破了“基數加增長”的傳統(tǒng)做法。
（三）規(guī)范了一個部門一本預算。主管部門以及二級單位都納入了部門預算編制的范圍，實現了一個部門就有一本完整的預算。
（四）實施了分類編列基礎數據。按預算編制要求準確無誤地錄入全部基礎數據和信息資料，形成基礎數據較完整，信息資料全面，能從全方位、多角度反映單位預算情況，滿足財政預算管理需要的部門預算。
（五）形成了標準定額體系。根據杭州市經濟發(fā)展狀況和物價水平，結合財力的可能和單位職能，先后分別制定了公用經費、經常性業(yè)務費定額，初步形成分類分檔定額體系。
（六）明確了基本支出和項目支出的范圍?；局С霭凑铡叭藛T經費按標準、公用經費和經常性業(yè)務費按定額”編制；項目支出根據財力可能和單位工作需要來核定。
（七）完善了部門預算報告審查制度。除公檢法司部門外，市屬所有的一級預算單位的部門預算，提交人代會供人大代表審查。此外，人大代表重點審查的部門預算單位增加到5家，人大代表對部門預算的審查邁出了實質性的一步。
二、部門預算編制中存在的問題
盡管五年來部門預算編制改革取得了顯著成效，通過細編為部門預算支出管理奠定了基礎，但也應該看到，部門預算的細化工作發(fā)展還不平衡，細化的部門預算與執(zhí)行結果還有很大差距，細化的部門預算其準確性、正確性還有待提高。主要存在以下問題。
（一）部門預算編制不夠完整。
一是專項資金沒有納入部門預算。我市專項資金主要包括：基本建設支出、城市建設資金、水利建設資金、綠化資金、人才戰(zhàn)略資金、文化建設資金等十一個本子。雖然實現了財政國庫直接支付，但在預算編制時尚相對獨立，沒有納入部門預算。
二是行政事業(yè)單位部門預算編制中部分收支內容未納入部門預算，缺乏完整性。一些單位將近幾年來的拆遷補償收入、房租收入、基層單位上繳上級收入和土地出讓金收入等反映在單設的銀行賬戶中，未納入部門預算。有的單位將其他收入、設計費、科研經費等放在“往來款”或轉入學會、協(xié)會賬戶，未納入部門預算。個別單位甚至“公款私存”，違規(guī)設置帳外帳。
（二）項目預算編制依據不夠充分。許多單位的專項申報資料過于簡單，計算依據不充分，或沒有附測算依據、項目的具體說明和項目達到預期目標等資料。項目支出預算未報送項目申報文本；行政事業(yè)類專項30萬元（含30萬元）以上以及建設類專項財政撥款項目未報送項目文本和可行性研究報告。
（三）項目支出預算編制不夠細化。相對于基本支出而言，項目支出預算的細化程度不夠規(guī)范，有些專項經費的內容和性質還比較含糊，無法明顯與日常維持經費區(qū)分開來。
（四）部門預算編制不夠準確。一些單位年初編列的項目支出預算與項目的實際執(zhí)行結果不一致，且沒有按規(guī)定進行調整。
（五）基本支出編制基數不實。表現形式有：預算編制中的人數大于上年12月份的實有人數或現有的在職人數；退休人員按在職人員編報；離崗退養(yǎng)人員沒有單獨編列，仍按在職職工人員編制預算；單位長期借入的人員，按在職人員編列預算等。
三、對精細化編制部門預算的思考
隨著統(tǒng)發(fā)工資、會計結算中心直接結報、定額標準的制定、Ｅ財軟件的不斷改進和完善，基本支出預算相對于項目支出預算而言，已相對規(guī)范和細化，其精確度相對較高。而項目支出預算從細編到精編則是目前部門預算改革進一步深化的難點和焦點。為此，要做好幾項工作：
（一）統(tǒng)一思想，提高認識。部門預算編制是一個系統(tǒng)工程，它涵蓋了一個部門整個年度的維護和正常運轉，發(fā)展的規(guī)劃、工作目標和考核要求。因此，細編精編部門預算必需得到各單位部門領導的重視，形成統(tǒng)一的認識，這樣才能增強預算的透明度，提高部門預算編制的準確性和預算執(zhí)行的剛性，尤其是項目支出預算的細編精編是強化和夯實項目預算管理的基礎。
（二）在“早”字上下功夫。細編精編項目支出預算的內容，關鍵是要使編制預算的每一個項目落實到每一項支出內容上，精編就必須以“早”字為基礎，在“早”字上做文章，下功夫。年度工作目標和規(guī)劃要早計劃、早打算，有關信息的調研要早開展，資料的收集和分析要早準備，項目的可行性早論證，做好3－5年滾動專項支出規(guī)劃，建立支出項目庫，實行項目滾動管理，為預算的精細化打下基礎。
（三）建立項目論證制度和體系。項目支出預算具有復雜性、專業(yè)性、多樣性，必須經過評審后才能做出科學的預算決策。
一要對申報的項目實施單位內部評審制度。預算單位要成立項目評審小組進行內部評審。各預算編制單位凡申報單項項目支出預算投資在30萬元（含30萬元）以上的，都必須提供經項目評審小組評審通過，并由評審小組成員簽字的評審意見。項目投資評審的內涵主要是對項目必要性、可行性及所需資金的測算評定。即一要評，二要審?！霸u”是通過專業(yè)技術評判考察項目所需資金的必要性、合理性、準確性、客觀性，主要包括該項目是否符合經濟社會發(fā)展需要，項目工程技術設計、設備選用的合理性、項目的實施方案的可行度等；“審”是考察復核建設、購置項目經費的準確性，比較相關項目資金的差異，業(yè)務部門編制經費預算的依據及詢價等基礎工作情況，擇優(yōu)選擇社會經濟綜合效益最大化的經費方案。
二要依靠專家力量進行反復論證。對具有較強的專業(yè)性、技術性項目，如基本建設項目和投資額在30萬元（含30萬元）以上的房屋購置、修繕項目、大樓網線布置或100萬元以上的專項業(yè)務經費，必須先依靠專家的力量來論證和認定，其審核意見作為項目評審小組的參考依據。
三是財政部門成立財政投資評審小組。財政投資評審小組，由財政局主要領導、分管領導及各有關支出處室負責人、財政監(jiān)督局和相關人員組成。對各行政事業(yè)單位上報的部門預算在100萬元（含100萬元）以上的項目進行評審。這樣，對各支出處室上報的項目有一個比較統(tǒng)一的衡量標準，為部門項目支出預算核定和安排提供合理、量化、可靠的基礎，使項目支出更客觀、更透明、更規(guī)范，在項目支出預算執(zhí)行過程心里更有底。
（四）嚴格審核，體現績效。嚴格項目支出預算審核，堅決取消零星分散、效益低下、不合時宜的支出項目，真正體現“少花錢、多辦事、辦好事”。對各預算單位的項目支出細化要分別提出具體的標準要求，對于暫時無法細化的項目，必須由單位提出申請，經財政投資評審小組集體研究同意，年初項目支出預算暫時鎖定，不批復到單位，待用款單位提出項目細化方案，由財政部門審核同意后方可解鎖使用。對項目投入費用的經濟效益和社會效益要進行全面剖析，同時強化預算執(zhí)行情況的分析，項目支出經費做到“一事一報”制度，積極營造“人人節(jié)約、事事節(jié)約、處處節(jié)約、我要節(jié)約”的氛圍，努力使社會資源效用最大化。
（作者單位：杭州市財政局）
