湖南省財(cái)政廳預(yù)算處
政府收支分類(lèi)改革是我國(guó)推進(jìn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)?shù)囊豁?xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。湖南省作為全國(guó)五個(gè)試點(diǎn)省市之一，比較順利地完成了預(yù)算編制和支出執(zhí)行的各項(xiàng)模擬工作。本文擬結(jié)合我省模擬試點(diǎn)工作情況，談?wù)勎覀儗?duì)政府收支分類(lèi)改革的認(rèn)識(shí)，并對(duì)如何正式實(shí)施改革提些建議。
一、新科目在模擬試點(diǎn)中的運(yùn)行情況
從我省試點(diǎn)工作情況來(lái)看，嚴(yán)格按照新科目模擬過(guò)程運(yùn)行，可以實(shí)現(xiàn)“體系完整、反映全面、分類(lèi)明細(xì)、口徑可比、便于操作”的改革目標(biāo)。
就預(yù)算編制而言，除個(gè)別科目的設(shè)置還需進(jìn)一步明確和改進(jìn)之外，部門(mén)所有收支都能找到對(duì)應(yīng)的新科目，新舊科目之間基本能夠順利轉(zhuǎn)換。在新科目下，既能編制政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和預(yù)算外收支預(yù)算，又能進(jìn)行全部政府收支的統(tǒng)計(jì)匯總。
就預(yù)算執(zhí)行而言，除了總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、單位會(huì)計(jì)制度等有關(guān)配套制度還有待作出相應(yīng)調(diào)整之外，新科目在撥付、記賬、核算和分析各環(huán)節(jié)的運(yùn)用情況良好。
就技術(shù)支持而言，整個(gè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，從部門(mén)預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付到總會(huì)計(jì)核算等軟件系統(tǒng)，針對(duì)新科目進(jìn)行修改后的運(yùn)行情況穩(wěn)定順暢。財(cái)政資金從預(yù)算指標(biāo)上網(wǎng)到銀行支付整個(gè)流程的每個(gè)模擬環(huán)節(jié)，均做到了準(zhǔn)確無(wú)誤。
在模擬試點(diǎn)過(guò)程中，我們也遇到和發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題，大部分是由于對(duì)新科目的理解不透和運(yùn)用不當(dāng)造成的，經(jīng)過(guò)財(cái)政部的指導(dǎo)和幫助都已經(jīng)圓滿(mǎn)解決。還有一些基于地方特殊情況的建議，財(cái)政部也在新的改革方案中統(tǒng)籌考慮了。
二、對(duì)新科目體系的認(rèn)識(shí)
我省實(shí)踐證明，政府收支分類(lèi)體系確實(shí)能夠較好地克服原政府預(yù)算收支科目“體系不合理、內(nèi)容不完整、分類(lèi)不科學(xué)、反映不明細(xì)、口徑不可比”等弊端，有利于從制度上規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府間以及部門(mén)間的財(cái)政關(guān)系，從整體上提升各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門(mén)依法理財(cái)、民主理財(cái)和科學(xué)理財(cái)?shù)哪芰??？梢哉f(shuō)，新的政府收支分類(lèi)體系立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，將是我國(guó)預(yù)算管理方面牽涉面最廣、調(diào)整幅度最大、意義最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。
一是科目設(shè)置更加科學(xué)，有利于解決“政府的錢(qián)應(yīng)該干什么”的問(wèn)題。新科目不僅賦予了加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管的有力手段，更重要的是有利于界定政府職能活動(dòng)的基本范圍。如在功能科目上突出公共需求，針對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，單設(shè)了諸如“環(huán)境保護(hù)”、“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)”、“重大疾病預(yù)防控制”等類(lèi)、款級(jí)科目。這不僅凸現(xiàn)了公共財(cái)政的理念，而且有利于引導(dǎo)政府用公共之財(cái)辦公眾之事，調(diào)整和優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)。
二是收支歸集更加合理，有利于解決“錢(qián)從哪里束、究竟辦了什幺事”的問(wèn)題。特別是支出功能分類(lèi)打破了經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的局限，將分散在基建支出、行政管理費(fèi)等科目中的同一性支出按功能進(jìn)行歸集。使得政府的錢(qián)用到哪里去了，在科目上一目了然。
三是資金反映更加全面，有利于解決“錢(qián)怎樣管”的問(wèn)題。新的政府收支分類(lèi)覆蓋了各糞財(cái)政性資金，形成了完整、統(tǒng)一的收支分類(lèi)體系。不同管理方式的資金使用同一套科目，這不但對(duì)財(cái)政資金的管理方式提出了改革要求、明確了改革方向，還進(jìn)一步強(qiáng)化了政府預(yù)算對(duì)各類(lèi)財(cái)政性資源的統(tǒng)一配置權(quán)。
四是核算內(nèi)容更加細(xì)化，有利于解決“錢(qián)是怎樣花出去”的問(wèn)題。支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)體系對(duì)原來(lái)的支出“目”級(jí)科目作了擴(kuò)充和完善，形成了一個(gè)完整的體系，可以獨(dú)立反映所有政府支出活動(dòng)，清楚地說(shuō)明了每筆錢(qián)究竟是以什么方式花出去的，哪些消耗了，哪些形成了資產(chǎn)，哪些轉(zhuǎn)移了。這也是細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制、規(guī)范單位財(cái)務(wù)管理和加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析的現(xiàn)實(shí)需要。
總之，新科目體系有助于從源頭解決長(zhǎng)期以來(lái)政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”的現(xiàn)象，為加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)、預(yù)算審查監(jiān)督，推行政務(wù)公開(kāi)和領(lǐng)導(dǎo)決策提供真實(shí)、準(zhǔn)確、透明、易懂的信息資料。因此，得到了我省人大、紀(jì)委、審計(jì)等各部門(mén)的充分肯定和高度評(píng)價(jià)。
三、保證改革順利實(shí)施的建議
從我省試點(diǎn)工作情況來(lái)看，要保證改革正式實(shí)施的順利進(jìn)行，除了要達(dá)到統(tǒng)籌安排、齊抓共管、精心組織、協(xié)調(diào)有力這些常規(guī)要求外，“搞好方案調(diào)整和宣傳培訓(xùn)是基礎(chǔ)，抓好科目轉(zhuǎn)換和技術(shù)支持是關(guān)鍵，做好配套工作和市縣推進(jìn)是難點(diǎn)”。
（一）盡快確定方案和加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)是改革有序進(jìn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。財(cái)政部在《改革方案》中明確：在統(tǒng)一的政府收支分類(lèi)框架下，只要不影響全國(guó)按統(tǒng)一科目進(jìn)行匯總，地方可根據(jù)自身情況適當(dāng)增設(shè)科目。因此，各地應(yīng)當(dāng)充分考慮本省省情，根據(jù)財(cái)政部確定的科目調(diào)整權(quán)限對(duì)改革方案做適當(dāng)調(diào)整，盡快制定適合本省預(yù)算管理工作實(shí)際的改革方案，以指導(dǎo)改革的順利實(shí)施。一是在清理各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，確定是否需要增設(shè)有關(guān)收入分類(lèi)項(xiàng)級(jí)科目。二是在整理各種專(zhuān)項(xiàng)的基礎(chǔ)上，明確是否需要在支出功能分類(lèi)中增設(shè)反映某些重要專(zhuān)項(xiàng)的項(xiàng)級(jí)科目。三是根據(jù)新科目制訂政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及部門(mén)預(yù)算等表格格式，并做好有關(guān)技術(shù)調(diào)整工作。
由于新的收支分類(lèi)無(wú)論是結(jié)構(gòu)設(shè)置，還是統(tǒng)計(jì)口徑都有很大變動(dòng)，因此，要保證各部門(mén)和社會(huì)各界在改革過(guò)程中步伐一致，協(xié)調(diào)并進(jìn)。一是要及時(shí)向黨委、政府以及人大領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)改革主要精神，加強(qiáng)與其他部門(mén)的溝通配合，同時(shí)，充分利用各種煤體，積極做好輿論宣傳工作，以便有助于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)調(diào)整工作思路，有助于人大和社會(huì)各界改進(jìn)監(jiān)督方式。二是按照財(cái)政部的培訓(xùn)材料，結(jié)合本省實(shí)際情況，抓好對(duì)部門(mén)和市縣業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)指導(dǎo)工作，重點(diǎn)對(duì)新科目的內(nèi)涵和口徑、新舊科目的對(duì)應(yīng)關(guān)系以及預(yù)算編制和執(zhí)行的具體問(wèn)題作出詳細(xì)說(shuō)明。
（二）抓好科目轉(zhuǎn)換和技術(shù)支持工作是改革順利實(shí)施的關(guān)鍵。為了保證改革前后有關(guān)預(yù)算、執(zhí)行數(shù)據(jù)的銜接和可比，需要同時(shí)用新舊科目對(duì)2006年和2007年的預(yù)算按新科目進(jìn)行轉(zhuǎn)換，以此作為改革前后年度數(shù)據(jù)比較的基準(zhǔn)。新舊科目轉(zhuǎn)換的難度大，特別是對(duì)有些數(shù)據(jù)進(jìn)行拆分轉(zhuǎn)換時(shí)沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的劃分比例。這就需要我們?cè)趯?shí)際工作中摸索解決的方法。一方面，要符合財(cái)政部規(guī)定的科目口徑以及科目轉(zhuǎn)換的指導(dǎo)思想，不影響全國(guó)數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計(jì)。另一方面，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活性處理，兼顧準(zhǔn)確和簡(jiǎn)便。如有些難以劃分的支出，可按大數(shù)原則全部劃入其主體支出所對(duì)應(yīng)的支出功能分類(lèi)，有些地方特有機(jī)構(gòu)的支出可按照相近原則歸入與其職能大體接近的支出功能分類(lèi)。
目前各地的預(yù)算管理基本都已實(shí)現(xiàn)信息化處理，因此按照新科目設(shè)計(jì)和調(diào)整配套性技術(shù)手段顯得尤為重要。各地可按照財(cái)政部制定的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，集中軟件開(kāi)發(fā)技術(shù)骨干，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制軟件、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、總會(huì)計(jì)核算軟件和部門(mén)決算系統(tǒng)等進(jìn)行修改和調(diào)試。關(guān)鍵是從科目設(shè)置、賬務(wù)處理到統(tǒng)計(jì)分析都要能充分體現(xiàn)改革精神。基本實(shí)現(xiàn)按功能分類(lèi)、經(jīng)濟(jì)分類(lèi)和部門(mén)分類(lèi)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行“多維定位”。
（三）配套改革措施必須跟上。政府收支分類(lèi)改革后，新科目體系已經(jīng)涵蓋了政府性基金、預(yù)算外資金、社保基金等，但在預(yù)算管理實(shí)踐中又要求資金管理方式不變，因此必須妥善做好相關(guān)體制、機(jī)制和制度等方面與新科目體系相適應(yīng)的綜合性配套工作，否則會(huì)大大限制科目作用的發(fā)揮。一是要妥善處理法定支出的問(wèn)題，按照財(cái)政部的要求明確新科目下如何計(jì)算法定支出增長(zhǎng)的基數(shù)。二是要按照財(cái)政部統(tǒng)一要求修改和調(diào)整行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)制度以及財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度。三是要處理好工資統(tǒng)發(fā)、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入管理等一系列財(cái)政制度與政府收支分類(lèi)改革的銜接問(wèn)題，其中與會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理相關(guān)的制度規(guī)定要相應(yīng)地進(jìn)行修改。
（四）必須加大對(duì)市縣的指導(dǎo)和支持力度?；鶎迂?cái)政財(cái)務(wù)部門(mén)管理水平、技術(shù)條件參差不齊的現(xiàn)實(shí)狀況，可能會(huì)在一定程度上影響改革的推行。目前比較突出的問(wèn)題有兩個(gè)：（1）實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的市縣改革難度大。新的政府收支分類(lèi)要求預(yù)算編制更加細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范，而我省目前還有相當(dāng)一部分縣市實(shí)行的是會(huì)計(jì)集中核算，撤銷(xiāo)了單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，只設(shè)一名報(bào)賬員，預(yù)算單位難以按照新的功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)編制部門(mén)預(yù)算、進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和賬務(wù)處理。特別是由于沒(méi)有實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)和單位的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)實(shí)際執(zhí)行不一致的情況尤為突出，加之撥款單位的工作量變大，在填報(bào)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的時(shí)候單位難免出現(xiàn)應(yīng)付的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性會(huì)有一定影響。這在客觀上為改革實(shí)施增加了難度。（2）財(cái)會(huì)電算化水平較低的地區(qū)改革難度大。目前，絕大部分縣級(jí)財(cái)政在部門(mén)預(yù)算編制、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理等方面還是實(shí)行半手工、半電腦化操作。全面實(shí)行新的政府收支分類(lèi)后，必然要按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)和功能分類(lèi)同時(shí)記賬，在基年還要進(jìn)行新舊科目轉(zhuǎn)換，如果單純采用手工操作將難以達(dá)到改革要求。因此，為確保改革圓滿(mǎn)成功要督促和幫助基層財(cái)政部門(mén)加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革，并加大對(duì)基層財(cái)政財(cái)務(wù)部門(mén)計(jì)算機(jī)應(yīng)用的支持力度。
