一、引言
村級財務(wù)管理問題是農(nóng)民群眾關(guān)注的敏感話題,事關(guān)每一位農(nóng)民的切身利益,事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟健康運行、發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。但長期以來,由于村干部法律意識淡薄、財務(wù)監(jiān)督機制不健全、財務(wù)公開不規(guī)范和財務(wù)人員素質(zhì)偏低等原因,造成農(nóng)村財務(wù)混亂、村集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失、干群關(guān)系緊張、群眾反映強烈、上訪問題嚴(yán)重等問題。為了維護農(nóng)民群眾的根本利益和農(nóng)村正常的經(jīng)濟秩序,20世紀(jì)80年代以來,中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求加強農(nóng)村集體財務(wù)和資產(chǎn)管理工作,山東各地區(qū)也開始積極探索改革村級財務(wù)管理體制,先后出現(xiàn)過“自管式”、“委派式”、“代理式”等多種管理模式。
二、山東省村級財務(wù)管理模式比較
(一)自管式
這是農(nóng)村財務(wù)管理的原始模式,其基本內(nèi)容是村集體經(jīng)濟組織自設(shè)賬簿,自任會計,資金收支自主管理。同時,各村成立民主理財小組,建立財務(wù)管理、收支預(yù)算等制度,規(guī)范村干部的財務(wù)行為。具體實施方法有村賬村管、村賬鄉(xiāng)監(jiān)、村賬站審、村會計集中辦公等。這種模式適合經(jīng)濟發(fā)展水平較高、財務(wù)核算比較健全、財務(wù)比較公開、村民管理比較充分的村集體經(jīng)濟組織。山東沿海地區(qū),經(jīng)濟比較發(fā)達、業(yè)務(wù)較多的地區(qū)適合采用該種模式。這種模式有利于村民高度自治,保證了村級集體資金的使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán),能及時處理業(yè)務(wù)。存在的問題是:缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制,村干部與會計隊伍素質(zhì)不過硬,會計容易受村支書控制,操縱村財務(wù)。許多地方“換一屆班子、換一茬會計”,不及時辦理交接手續(xù),時間長了容易形成“斷頭賬”、“包包賬”。
(二)委派式
農(nóng)村會計委派制,即農(nóng)村會計統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站設(shè)立會計委派中心,對所屬各村的會計人員統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考試,經(jīng)擇優(yōu)錄取后委派到轄區(qū)內(nèi)村、組從事會計工作的會計管理體制。會計委派制按照異村、就近、避親、聯(lián)合的原則,對農(nóng)村會計人員進行統(tǒng)一委派,被委派的會計人員在業(yè)務(wù)上接受被委派單位領(lǐng)導(dǎo),按制度獨立處理村、組會計業(yè)務(wù),進行會計核算和監(jiān)督,參與被委派村、組的內(nèi)部管理,對派駐各村的活動進行監(jiān)督,對違反財經(jīng)紀(jì)律的行為進行抵制,較好地發(fā)揮了會計的監(jiān)督職能,對遏制農(nóng)村會計“近親繁殖”、年齡老化、素質(zhì)不高等問題起到了積極作用。這種模式最初在東營、德州實行過,目前主要在臨沂實行。但這種模式在規(guī)范農(nóng)村會計業(yè)務(wù)的同時也明顯增加了制度實施的成本。會計人員身份復(fù)雜,人際關(guān)系復(fù)雜,實施起來難度較大。
(三)代理式
目前主要包括村賬雙代管、村賬鄉(xiāng)代管、村級會計委托代理。
1.村賬雙代管。即在集體資金所有權(quán)不變、資金獨立核算權(quán)不變、資金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬不變的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托經(jīng)管站對村組集體資金和財務(wù)賬目實現(xiàn)統(tǒng)一管理,即代理記賬、代管資金,平時只留給村里部分備用金,村里每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批并按時入賬。然而,從推行效果來看,這種模式權(quán)力集中,對村級經(jīng)濟控制過死,挫傷了基層村干部的主動性、積極性。在遏制村干部腐敗的同時,容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)挪用村集體資金,專項資金得不到?？顚Ｓ?滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的腐敗。由于管理制度不健全,造成民主監(jiān)督機制的缺乏。這種模式早年在德州推行過,如禹城市,但是半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬目設(shè)置、記賬等不規(guī)范,村級賬薄設(shè)置不全、村會計報賬不及時、報賬不全面的問題更加突出。在村財鄉(xiāng)管方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級資金基本沒管起來。同時,這種模式模糊了村集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體,剝奪了村民對村集體財產(chǎn)的支配、監(jiān)督權(quán),與《憲法》、《村民委員會組織法》等相關(guān)法律有抵觸,違背了村民自治的基本精神和宗旨,缺乏合法性。
2.村賬鄉(xiāng)代管。即在集體資金所有權(quán)不變、資金獨立核算權(quán)不變、資金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬權(quán)不變的情況下,由經(jīng)管站成立會計管理中心,統(tǒng)一招聘會計人員對村級財務(wù)賬目實行統(tǒng)一管理,即代理記賬,但不代管資金。原村級會計取消,只保留一名報賬會計,定期報賬。這種模式在山東很多地區(qū)實行過,優(yōu)點在于突出了政府作用,對村級財務(wù)的監(jiān)控顯著增強,有助于解決農(nóng)村基層組織財務(wù)收支混亂的局面。這種模式的缺點也很突出,實際業(yè)務(wù)執(zhí)行與賬務(wù)兩張皮,報賬會計很容易受到村干部的牽制。由于財力、人力、物力等不足,鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計對村級財務(wù)的代管,容易造成就賬做賬,審核把關(guān)較松,賬目與村實際經(jīng)濟活動脫節(jié),無法真實反映村級財務(wù)狀況。張惠玲(2006)就認(rèn)為這種模式具有不合法性、不合理性,是一種過渡模式。
3.村級會計委托代理制。即根據(jù)自愿原則,在保證村級集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利不變的前提下,經(jīng)村經(jīng)濟合作社社員(村民)代表大會同意,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立掛靠農(nóng)經(jīng)站的委托代理服務(wù)機構(gòu)簽訂委托記賬協(xié)議,對村級財務(wù)實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一公開、統(tǒng)一建檔的“五統(tǒng)一”服務(wù),實行三級監(jiān)督,建立統(tǒng)一的村級財務(wù)管理機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過代理機構(gòu)的服務(wù)行為參與村級財務(wù)監(jiān)督管理,具有指導(dǎo)、監(jiān)督、審計、反映等多種作用,由政府無償、強制代管變成村組織自愿委托。這種模式目前在山東大多數(shù)地區(qū)實行,截至2009年2月,山東省79.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實行村賬委托代理制度,其中,青島、淄博、東營、泰安、萊蕪、德州100%實行村級會計委托代理制,效果顯著。
三、山東省實行村級會計委托代理制的現(xiàn)實意義
(一)實行村級會計委托代理制是對傳統(tǒng)農(nóng)村會計管理體制的重大革新
這種制度通過“委托”解決了合法性問題;通過“五統(tǒng)一”建立了統(tǒng)一的村級財務(wù)管理機制,避免了會計人員素質(zhì)低、換人不交賬的“節(jié)節(jié)”賬、財務(wù)不公開等問題的發(fā)生,是“村賬鄉(xiāng)管”的進一步深化,使村賬鄉(xiāng)管合法化,賬目更清晰、制度更健全、公開更及時。
如德州禹城市原來共有7鎮(zhèn)3鄉(xiāng),1個街道辦事處,1個高新技術(shù)開發(fā)區(qū),1 012個行政村,有32個村無村會計,有66%的村會計為初中以下文化程度,有57%的村會計業(yè)務(wù)能力差。在實行村級會計委托代理制后,配備了公開招聘的61名鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定了2—3名審計員,2名微機操作員,并聘請經(jīng)管專家和財務(wù)軟件專業(yè)技術(shù)人員,對鄉(xiāng)村財會人員和微機操作員分別進行了系統(tǒng)崗前培訓(xùn),建立起了一支高素質(zhì)的農(nóng)村財務(wù)管理人員隊伍。清賬理財階段,通過對全市所有村級賬目逐一進行集中清理、整頓,全面理清了村級往來賬目,全市共清出陳欠600多萬元,清退村干部不合理開支30多萬元,從而一次性徹底解開了累積多年的干群“疙瘩”。
(二)實行村級會計委托代理制是推進農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要舉措,有效化解了農(nóng)村經(jīng)濟矛盾,密切了干群關(guān)系,維護了農(nóng)村穩(wěn)定
村級會計委托代理制抓住了群眾最關(guān)注的集體財務(wù)收支這個矛盾,以規(guī)范和制約權(quán)力運行為核心,全面推行村務(wù)公開,從根本上確保了農(nóng)村財務(wù)收支的公開、公正、真實,保證了農(nóng)民群眾真正擁有集體財務(wù)收支的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),維護了農(nóng)民群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益,對推進農(nóng)村民主政治具有積極的作用。
實行村級會計委托代理制前,禹城市全市80%以上的農(nóng)村上訪案件涉及農(nóng)村財務(wù)問題。推行新體制后,各項管理制度嚴(yán)格,財務(wù)運作程序規(guī)范,大大增強了財務(wù)透明度,消除了群眾對干部的猜疑,增強了對干部的信任,達到了“讓群眾明白、還干部清白”的目的,有效地促進了農(nóng)村穩(wěn)定。全市涉及農(nóng)村財務(wù)問題的信訪案件比往年下降了80%。
(三)實行村級會計委托代理制是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段
首先,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村城市化水平的提高,對村級資產(chǎn)的管理能力提出了較高的要求,如何管好日益龐大的集體資產(chǎn),節(jié)約費用,保證資金的正常運轉(zhuǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村亟待解決的問題。其次,實行村級會計委托代理制,強化會計監(jiān)督制約機制,防止和解決會計信息失真,加大資金的管理力度,能有效地規(guī)范資金的運作渠道,減少和防止資金的隨意流失,從而保證資金用在經(jīng)濟發(fā)展和各項社會事業(yè)上,有效地促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。最后,取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村財務(wù)最大的變化就是收入大幅度減少。在這種情況下,推行村級會計委托代理制一方面可以有效規(guī)范村領(lǐng)導(dǎo)干部的行為,降低非生產(chǎn)性開支;另一方面可以提高農(nóng)村財務(wù)管理的水平,進一步降低農(nóng)村財務(wù)辦公支出,有利于緩解稅費改革后農(nóng)村財務(wù)資金短缺的問題。
章丘市22個鄉(xiāng)鎮(zhèn),原有908名農(nóng)村會計,實行村級會計委托代理制后,統(tǒng)一考核錄用83名會計,使全市減少了825名村干部職數(shù),僅此一項,每年可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)650萬元;泰安市實行村級會計委托代理制后,僅財務(wù)人員工資每年減少1 000多萬元。由于加大了審計力度,一些不合理開支被取消,全市每年節(jié)約非生產(chǎn)性開支達8 000多萬元;煙臺萊山區(qū)實行村級會計委托代理制后,加強監(jiān)管力度,各街道(開發(fā)區(qū))的“三費”,即公務(wù)費、交通費、通訊費,2008年比2006年同期分別下降了60%、69%、79%,大大節(jié)約了村級開支。
(四)實行村級會計委托代理制有效地規(guī)范了會計行為,為實現(xiàn)農(nóng)村會計電算化奠定了堅實的基礎(chǔ)
該制度下區(qū)域集中,管理集中,應(yīng)用集中有利于實現(xiàn)電算化。會計核算中心的成立可以對資源進行優(yōu)化配置,減少農(nóng)村會計電算化的初期投入成本和后期維護成本;人員的統(tǒng)一管理有利于農(nóng)村會計電算化培訓(xùn)與實施的順利進行;會計核算的規(guī)范化有利于農(nóng)村財務(wù)手工賬向電算化的順利過渡,縮短并行的時間。山東是一個農(nóng)業(yè)大省,實行會計電算化有利于促進全省財務(wù)管理水平的提高,根據(jù)省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管總站的統(tǒng)計,截至2009年2月,全省1 412個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了會計委托代理制,其中,已經(jīng)實行電算化的有1 038個鄉(xiāng)鎮(zhèn),占實行委托代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的73.51%,另外,代理中心的財務(wù)人員大部分為公開招聘的大中專人才,可見,會計委托代理制為推廣電算化創(chuàng)造了有利條件。
總之,村級會計委托代理制是目前符合山東農(nóng)村財務(wù)現(xiàn)狀,有效治理村級財務(wù)混亂的有效模式,是富民、扶民、服民三者有效結(jié)合的戰(zhàn)略舉措,是促進農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的有益探索。推廣村級會計委托代理制是一項長期的任務(wù),必須堅持實事求是、積極穩(wěn)妥、群眾自愿、精心組織、有序推進的原則,因地制宜,不能搞一刀切。
