一、引言
財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍,并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu),使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型,并積極參與社會(huì)管理,從而使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。地方政府效率則是各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)在履行政府職能過程中所涉及的財(cái)政投入與財(cái)政效果的相對(duì)比較,即政府成本與政府收益之間的對(duì)比關(guān)系。
財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的影響有正有負(fù)。從正面影響看,財(cái)政分權(quán)使得地方政府能自由選擇其所需要的政策類型,并積極參與社會(huì)管理,提高公共服務(wù)水平,尤其是在稅收穩(wěn)定的條件下,地方政府提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)較多,地方政府的效率也相對(duì)較高。從負(fù)面影響看,財(cái)政分權(quán)使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇,由此引發(fā)的地方保護(hù)主義造成地方市場(chǎng)分割,扭曲了資源配置,制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致地方政府效率低下。在地方政府財(cái)政汲取能力下降的情況下,一些地方政府會(huì)增加對(duì)金融的汲取功能,在一定程度上會(huì)引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)或助推金融危機(jī)的爆發(fā)。
我國(guó)分稅制改革后,雖然地方政府擁有較大的財(cái)政自主權(quán),但由于我國(guó)政治、財(cái)政、行政管理能力等方面的分權(quán)并不充分,經(jīng)濟(jì)體制模式和政治體制模式并沒有完全達(dá)到全面分權(quán)的要求?，F(xiàn)行分稅制條件下,由于地方政府財(cái)政壓力較大,帶來(lái)的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。地方市場(chǎng)分割對(duì)資源配置帶來(lái)的負(fù)面影響更大、更廣,嚴(yán)重制約了地方政府效率的提高。但對(duì)于我國(guó)目前這種財(cái)政分權(quán)模式對(duì)地方政府的效率影響度有多大這一問題,目前學(xué)界的研究主要停留在理論層面上,實(shí)證分析較少。為進(jìn)一步探索財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的影響度,促進(jìn)我國(guó)下一步的財(cái)政分權(quán)改革,筆者嘗試通過實(shí)證分析來(lái)考察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的具體影響,以豐富該問題的研究。
二、地方政府效率的衡量與指標(biāo)測(cè)算
(一)地方政府效率衡量
計(jì)算地方政府效率的方法主要有兩種:一種是非參數(shù)分析(主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和無(wú)界分析法),De Borger、Prieto等人在衡量地方政府效率時(shí)使用的就是這種方法;另一種是參數(shù)估計(jì)方法(主要指隨機(jī)前沿方法),Worthington(2000)、Benny Geys(2005)等對(duì)地方政府技術(shù)效率研究時(shí)使用的是這種參數(shù)估計(jì)方法。DEA不需要制定投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)形態(tài),可以評(píng)價(jià)具有較復(fù)雜生產(chǎn)關(guān)系的決策單位的效率,同時(shí)DEA衡量出的效率不受投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)選擇的影響。
國(guó)內(nèi)有的學(xué)者計(jì)算了地方政府的效率。何平平、唐任伍(2007)構(gòu)建了政府效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,選取政府公共服務(wù)、政府公共提供、政府規(guī)模、社會(huì)保障和居民福利五個(gè)方面作為政府效率評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo),并分別選取了一定的二級(jí)指標(biāo)和基礎(chǔ)指標(biāo),通過指標(biāo)體系一級(jí)評(píng)價(jià)模型具體計(jì)算了地方政府效率。解堊(2007)利用DEA方法計(jì)算了地方政府效率,在考察政府效率時(shí)用到的投入產(chǎn)出指標(biāo)分別為人均稅收、人口、65歲以上人口比、每百萬(wàn)人病床數(shù)、公路密度和每百萬(wàn)在校小學(xué)生數(shù)六個(gè)指標(biāo)。利用指標(biāo)體系計(jì)算政府效率需要考慮的問題是指標(biāo)體系的構(gòu)建完不完整、各級(jí)指標(biāo)的賦值科學(xué)不科學(xué)。因此,采用這種方法計(jì)算時(shí)由于個(gè)人選取指標(biāo)以及賦值的不同,計(jì)算出來(lái)的政府效率值可能差別較大。但是DEA方法的優(yōu)勢(shì)在于它是無(wú)參數(shù)估計(jì),可以分析較小容量的樣本,且不需要制定投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)形態(tài),可以評(píng)價(jià)具有較復(fù)雜生產(chǎn)關(guān)系的決策單位的效率,同時(shí)DEA衡量出的效率不受投入—產(chǎn)出數(shù)據(jù)選擇單位的影響。所以,本文在測(cè)度地方政府效率時(shí)使用的也是DEA方法,與解堊計(jì)算政府效率的不同點(diǎn)就是選取的投入—產(chǎn)出指標(biāo)不同,本文選取的指標(biāo)更為全面,能更好地反映地方政府的效率。
(二)指標(biāo)的選取與測(cè)算
本文采用基于多投入、多產(chǎn)出的DEA模型來(lái)計(jì)算地方政府效率,具體計(jì)算時(shí)選用的輸入指標(biāo)有:地區(qū)生產(chǎn)總值及人口數(shù);選取的輸出指標(biāo)有:65歲及以上人口占比、單位地區(qū)生產(chǎn)總值電耗(等價(jià)值,千瓦小時(shí)/萬(wàn)元)、一般預(yù)算收入、一般預(yù)算支出、“三廢”綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值、公路里程、每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員數(shù)。首先以上述指標(biāo)計(jì)算,得到?jīng)]有考慮地方政府的財(cái)政分權(quán)問題的政府效率值,得到Crste1、Vrste1、Scale1。隨后,將財(cái)政分權(quán)作為地方政府的一個(gè)投入指標(biāo)來(lái)考察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的影響,具體方法是在上述投入指標(biāo)中加入財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)而產(chǎn)出指標(biāo)不變。在考慮了財(cái)政分權(quán)后,DEA方法計(jì)算出的地方政府效率值Crste2、Vrste2、Scale2(見表1)。
在加入財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)前后,用DEA方法計(jì)算出的有些地方政府的效率值發(fā)生了變化。效率值沒有發(fā)生變化的省份加入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)前后的效率值都是1。效率值不為1的各個(gè)地方政府的DEA效率值都有所提升,這說明在引入財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)之后考察得到的地方政府的效率值是提高的,即財(cái)政分權(quán)是有助于提高地方政府的效率的,財(cái)政分權(quán)與地方政府效率正向相關(guān)。
由于財(cái)政分權(quán)的一個(gè)重要原因就是有利于提高政府資源配置效率,地方政府的技術(shù)效率恰恰能考察地方政府資源配置方面的能力。同時(shí),資源配置效率的高低又是政府效率高低的主要體現(xiàn),因此本文除了考察地方政府總體效率外,還單獨(dú)考察了未加財(cái)政分權(quán)與加入財(cái)政分權(quán)的地方政府技術(shù)效率的變化,據(jù)此來(lái)考察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的影響(見表2)。
FD代表地區(qū)的財(cái)政分權(quán)度,TE1表示的是未加入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)計(jì)算出來(lái)的各地方政府的技術(shù)效率;TE2是加入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)后計(jì)算出來(lái)的各地方政府的技術(shù)效率。從計(jì)算出的地方政府技術(shù)效率的前后變化可以看出,財(cái)政分權(quán)度對(duì)地方政府的技術(shù)效率有正向的影響,財(cái)政分權(quán)有助于地方政府資源配置能力的提高,即財(cái)政分權(quán)度能有效促進(jìn)地方政府效率。
三、結(jié)語(yǔ)與政策建議
本文用DEA模型通過計(jì)算地方政府技術(shù)效率測(cè)算了我國(guó)各省(包括直轄市)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的影響,認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府技術(shù)效率有正向影響。只要克服財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府帶來(lái)的不利影響,不斷完善分稅制財(cái)稅體制的理論研究及其實(shí)施的制度環(huán)境等方面,以財(cái)政分權(quán)為特征的分稅制財(cái)政體制將會(huì)有效地促進(jìn)我國(guó)地方政府效率的提高。鑒于財(cái)政分權(quán)與地方政府效率之間的關(guān)系,可從以下方面著手,更好地發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府效率的促進(jìn)作用。一是繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政分權(quán)的理論及西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政分權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),更好地指導(dǎo)我國(guó)分稅制改革的實(shí)踐;二是完善財(cái)政分權(quán)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及制度環(huán)境,保證財(cái)政分權(quán)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);三是改進(jìn)地方政府的考核和激勵(lì)機(jī)制,積極采取措施消除地方保護(hù)。
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