一、前言
當(dāng)前,隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善,和諧、公平、穩(wěn)定已經(jīng)成為人們關(guān)注的熱點。社會的和諧安定為國家所望,經(jīng)濟的高效穩(wěn)健為企業(yè)所求,少有所長、老有所養(yǎng)亦為百姓所盼。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,在整個社會保險制度改革中占有重要地位。只有同時發(fā)展好機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,才能真正建立起堅實的社會保障體系,為建設(shè)和諧社會、保持社會穩(wěn)定打下堅實的基礎(chǔ)。國家和社會應(yīng)當(dāng)采取積極的措施,健全老年社會保障體系,逐步保障完善老年人生活、健康以及參與社會發(fā)展的條件,建成全面的小康社會。
養(yǎng)老保險制度是指勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的年齡界限,或因年老喪失勞動能力的情況下,能夠依法獲得經(jīng)濟收入、物質(zhì)幫助和生活服務(wù)而保障其晚年生活的社會保障制度。我國的養(yǎng)老保險制度在20世紀(jì)50年代就已建立,但在計劃經(jīng)濟體制下,它的社會性、保障性、互濟性沒有充分發(fā)揮出來。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌,養(yǎng)老保險的作用日益凸顯,養(yǎng)老保險制度的改革迫在眉睫。20世紀(jì)80年代中期,養(yǎng)老保險制度改革從企業(yè)開始,由縣級統(tǒng)籌逐步過渡到市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌。1997年,國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》,標(biāo)志著我國企業(yè)職工已基本建立起養(yǎng)老保險制度。
但是,與企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革取得的較大進展相比,我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革卻由于種種原因一直沒有在全國范圍統(tǒng)一起步。目前,在很大程度上已經(jīng)滯后于企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革,甚至可以說,目前我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度還沒有真正建立,機關(guān)事業(yè)單位大多還是延續(xù)以往的退休制度執(zhí)行的。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的缺位嚴(yán)重影響了我國統(tǒng)一完整養(yǎng)老社會保險的建立與形成。
二、我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
《中華人民共和國社會保險法(草案)》從2006年初由國家勞動和社會保障部首次公開征求專家意見,到全國人大常委會2008年12月向社會全文公布草案征求意見,大約經(jīng)歷了近3年時間。目前,全國31個省、市自治區(qū)不同程度地進行了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點據(jù)全國統(tǒng)計局、勞動和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示:截至2006年底,參加試點的在職職工超過1 512.98萬人,離退休人員396.8萬人,在職職工參保率為39%。中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口,因此,養(yǎng)老保險問題也較其他國家更為艱巨。在現(xiàn)階段,我國機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險中存在的主要問題有:
(一)機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度因內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性
機關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老保險制度是由行政機關(guān)主導(dǎo)的,在很大程度上是一種政策性保險,這一特性決定了它必然深受行政架構(gòu)、職能部門、行業(yè)政策導(dǎo)向甚至是單位領(lǐng)導(dǎo)人的變動的沖擊,其政策的多變性損害了這種制度的內(nèi)在穩(wěn)定性,其帶來的影響便是制度在實踐中蛻變。一方面,機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度分設(shè),又沒有較好的協(xié)調(diào)機制,使得機關(guān)事業(yè)單位職工流動性極弱,人們無法將身份、職級、待遇輕易拋掉。特別是,養(yǎng)老保險使人才交流受阻,享受國家各種保險的機關(guān)事業(yè)單位不需要的人才流動不出去,未建立保險的企事業(yè)單位的人才流動時有擔(dān)心和顧慮,存在一定的風(fēng)險。再有機關(guān)事業(yè)、企業(yè)之間、條塊之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間因建立或未建立保險制度、保險標(biāo)準(zhǔn)、管理渠道,以及福利待遇的差異,形成人才全方位流動的條件和環(huán)境比較差,嚴(yán)重制約了人事制度改革。另一方面,我國實行的機關(guān)事業(yè)單位退休金社會統(tǒng)籌項目參差不齊,退休費仍由原單位代發(fā),基本上沒有實施養(yǎng)老金的社會發(fā)放,有些待遇還沒有統(tǒng)進來,地區(qū)之間負擔(dān)不平衡的問題也沒有從根本上解決。離退休干部以每年40~50萬人的速度增長,這么龐大的隊伍分散在全國各地,管理服務(wù)任務(wù)繁重,既增加行政事務(wù)的工作量,又不利于提高機關(guān)工作效率?，F(xiàn)在大多數(shù)地區(qū)仍然是以縣級統(tǒng)籌為主,部分落后地區(qū)的單位經(jīng)濟效益差,職工收入較低,常常出現(xiàn)投保能力不足的情況,進而影響到基本養(yǎng)老金的及時發(fā)放。
(二)缺乏明確嚴(yán)密的政策法規(guī)支撐是現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度存在問題的內(nèi)在成因
機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革因各地具體情況不同,出臺的改革方案不配套、不統(tǒng)一、不規(guī)范。這樣一來,弱化了養(yǎng)老保險的抗風(fēng)險功能,降低了人們對它的信賴度,缺乏有效的動力機制、養(yǎng)老保險費征收率較低成為必然。再者,在養(yǎng)老保險待遇支付方面,機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)執(zhí)行的是兩種完全不同的制度。機關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老保險制度是單向責(zé)任制度安排,職工和單位不盡社會保障義務(wù),只享社會保障權(quán)利,即職工個人不需要繳納養(yǎng)老保險費,退休金養(yǎng)老經(jīng)費來源于國家財政撥款,無疑加重了財政的負擔(dān)。同時,由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平遠遠高于企業(yè)單位,機關(guān)事業(yè)單位同工資捆在一起調(diào)整,與企業(yè)單位調(diào)整辦法不一樣,調(diào)整程度也不一樣,導(dǎo)致兩者各自的退休人員的實際收入相差懸殊。若企業(yè)補充保險發(fā)展滯后的話,這種差距將會更大。所以,使得一些不符合條件的單位鉆政策法規(guī)的空子,想方設(shè)法要求參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險,退休人員享受事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇,造成管理上的混亂。由于缺乏明確嚴(yán)密的政策、法規(guī)支撐,事業(yè)單位與企業(yè)保險實行權(quán)利和義務(wù)不同的養(yǎng)老待遇,導(dǎo)致差異過大引發(fā)了諸多社會問題和矛盾,嚴(yán)重地影響了社會的公平和穩(wěn)定。
三、改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的一些建議
機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險是社會保障體系的重要組成部分,是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險進行深化改革,使廣大干部職工的參保意識不斷增強,相關(guān)制度不斷完善,基金管理不斷規(guī)范,才能較好地保證離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。進一步維護好社會和諧穩(wěn)定,促進經(jīng)濟快速穩(wěn)健的發(fā)展。
(一)從政策法規(guī)的角度進行考慮,構(gòu)建完善統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險體系,為構(gòu)建和諧小康社會奠定良好的社會保障基礎(chǔ)
國家應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險政策和法規(guī)。通過總結(jié)各地試點取得的政策經(jīng)驗和教訓(xùn),國家制定出臺統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策及征繳條例、配套規(guī)章。盡快實行全員統(tǒng)籌,提升統(tǒng)籌層次,統(tǒng)一機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策。統(tǒng)籌層次的高低與養(yǎng)老保險基金支撐能力的大小成正比。實行更高層次的統(tǒng)籌,是一種解決機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險基金收不抵支的有效手段。從長遠來看,只有通過省級統(tǒng)籌,才能實現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到基金積累制,改變目前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑范圍小、抵御風(fēng)險能力弱的現(xiàn)狀。也只有這樣,才能逐步積累基金,應(yīng)對老齡化高峰來臨時沉重的養(yǎng)老負擔(dān),增強機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。
(二)制定合理的銜接政策,保證改革平穩(wěn)過渡,堅持全員參保,維護社會公平與穩(wěn)定
社會公平是社會發(fā)展的重要內(nèi)容,社會保障是實現(xiàn)社會公平的一種必要手段,它強調(diào)社會成員的參與機會公平,任何社會成員只要符合法律統(tǒng)一規(guī)定的條件,不論其地位、職業(yè)、貧富等差別,均被強制性地納入社會保障范圍,以維護社會成員發(fā)展起點公平和過程公平。在養(yǎng)老保險的應(yīng)用研究上,遵循社會保險公平與效率相結(jié)合及權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的基本原則,機關(guān)和事業(yè)單位必須堅持全員參保的思路,實現(xiàn)參保人員“全覆蓋”;實現(xiàn)全覆蓋后,要提高統(tǒng)籌層次,盡快實現(xiàn)全國(或省級)范圍內(nèi)統(tǒng)籌,以在較大的范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑和運營基金,以保障參保職工的待遇隨經(jīng)濟的發(fā)展相應(yīng)提高,并實現(xiàn)基金的保值增值。實際工作中,要盡快“自上而下”地推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,改變只進行基層改革試點,而中央、國家機關(guān)和大部分省直機關(guān)事業(yè)單位按兵不動的消極現(xiàn)狀,改變基層單位個人繳納養(yǎng)老保險費而省級以上單位個人沒有繳費卻能享受退休待遇的不公平現(xiàn)象,讓所有的公職人員全部納入到養(yǎng)老保險的范圍來,以維護社會公平和穩(wěn)定。
(三)有效抑制養(yǎng)老保險基金的支出規(guī)模,使養(yǎng)老保險的水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)
養(yǎng)老保險需求是無限的,而資金籌集的水平是有限的,是一定時期經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平、就業(yè)率、贍養(yǎng)率的函數(shù)。養(yǎng)老保險水平應(yīng)保持在一個合理的區(qū)間:其最低應(yīng)高于職工退休后生存的需要,最高應(yīng)低于勞動力的邊際收益。同時,要實行區(qū)別對待的原則。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入水平在地區(qū)間存在事實上的巨大差異,不同地區(qū)的養(yǎng)老保險金的水平應(yīng)與該地區(qū)的人均收入水平相一致。
(四)機關(guān)事業(yè)保險與企業(yè)保險在養(yǎng)老待遇上要有所銜接
機關(guān)事業(yè)保險與企業(yè)保險在養(yǎng)老待遇上應(yīng)本著有所銜接、有所提高的原則進行改革,建立權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的退休待遇計發(fā)辦法,實現(xiàn)養(yǎng)老社會化,管理社區(qū)化的機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇要相對高于企業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇。這樣不但可以吸引高素質(zhì)的優(yōu)秀人才留在機關(guān)事業(yè)單位工作,更能對反腐敗工作起到輔助作用。改變目前機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度待遇的計發(fā)辦法和繳費之間沒有聯(lián)系的現(xiàn)狀,建立養(yǎng)老保險個人賬戶,改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法,實行繳費與計發(fā)待遇掛鉤,制定權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的退休待遇計發(fā)辦法,在不降低機關(guān)事業(yè)單位退休待遇的前提下,退休待遇的計發(fā)辦法要與企業(yè)單位保險之間有所銜接,使退休待遇更加公平合理。
(五)社會保障基金管理專業(yè)化、監(jiān)管社會化
從國際先進經(jīng)驗看,目前社?；馉I運管理模式主要分為兩種:一種由政府部門直接負責(zé)社?；鸬臓I運管理,如美國、新加坡,這種模式管理簡單,政策執(zhí)行靈活,缺點是收益率低,缺乏透明度;另一種是較普遍的模式,由民營基金管理公司負責(zé)社?；鸬臓I運管理,政府不直接干涉,但加強監(jiān)管,這種模式收益高、透明度強。根據(jù)我國的具體情況,社會保障基金應(yīng)確立安全至上、實現(xiàn)保值增值為目的的全國社會保障基金運作專業(yè)化模式。投資應(yīng)確立安全性、流動性、長期性和增值性,由國家成立的社?；鸸芾頇C構(gòu)在規(guī)定的投資范圍內(nèi)根據(jù)市場情況合理配置資產(chǎn),提高社?；鸸芾硇?建立有效健康的投資運作機制,從而保證基金獲得較高的增值。
機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作不可能在短期內(nèi)一蹴而就,要認識到其工作的艱巨性和漫長性。我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革也是經(jīng)歷了十多年的探索才逐漸走入正軌。機關(guān)事業(yè)單位作為國家核心機構(gòu),任何變動對于社會的影響都是廣泛的。只有在原有制度基礎(chǔ)上,不斷修正完善,將改革成本隨時間的推移逐步分攤消化,才是養(yǎng)老保險改革最佳的政策取向。我國機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)穩(wěn)步推進,積極實施,新老人員區(qū)別對待,新老制度漸次銜接,循序漸進,逐步完善。
