隨著高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,高等教育支出也高速增長,但是目前我國高等教育支出是以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向,忽視了資金使用的績效考核和審計,這在客觀上造成許多高校對教育投資責任和教育支出績效不夠重視,以及在資金使用過程中不計成本、不講效益等問題。這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效審計評價。然而我國高等教育支出績效審計評價卻近乎空白,還處于探索階段,因此如何選擇審計項目有效地開展績效審計,以發(fā)揮審計工作在提高教育資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性方面的作用,是高校審計工作發(fā)展的新方向,本文以高職院示范建設(shè)項目為例,對高等院校開展績效審計進行了實踐探索與思考。
一、高?？冃徲嬳椖康倪x擇
績效審計項目選擇的準確、恰當與否對績效審計實踐的成敗具有重要的作用和影響。高?？冃徲嬳椖康倪x擇應遵循以下幾項原則:
(一)總體性原則
高校的績效審計應以師生關(guān)注、影響大、資金投入大的政府性專項資金,學院專項資金,經(jīng)濟責任審計,投資建設(shè)項目等為突破口,通過以往審計發(fā)現(xiàn)或在初步調(diào)查中了解到的線索,選擇那些可能存在管理不善、損失浪費、效益低下情況的項目來開展審計,不僅從財政財務(wù)收支入手,更要深入到經(jīng)濟活動的各個流程開展績效審計。
(二)具體原則
1.重要性原則:高?？冃徲嬕M量選擇能最大限度地增強審計對象責任感和使命感、提高其利用和管理公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計項目,要確定所選項目是否為學院師生員工關(guān)心,對學院發(fā)展有重大影響、資金規(guī)模較大的建設(shè)項目、專項基金(資金)等。
2.時效性原則:績效審計項目選擇要緊扣學院發(fā)展大局,聯(lián)系高校發(fā)展的方針政策和戰(zhàn)略部署來綜合考慮。
3.可行性原則:在實際操作中,審計人員應該在對所選項目預計的審計效果、資金規(guī)模、管理風險、影響力、審計成本和可操作性等各種因素綜合考慮的基礎(chǔ)上來選擇績效審計項目。
4.增值性原則:要確定所選項目是否具有一定的改進空間,通過審計能解決問題,能促進本項目的后續(xù)建設(shè),能對其他項目有促進作用。
5.同類型原則:要確定所選審計項目是否在一定范圍內(nèi)具有較多的同類,把握同類性,為此后進行效益比較奠定基礎(chǔ)。
二、高校績效審計項目的實施
(一)確定審計目標
為高?？冃徲嫷囊话隳繕耸菍Ω咝＝逃Y源使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督、檢查和評價,以期充分利用高等教育資源,提高資源使用質(zhì)量,實現(xiàn)高等教育資源的合理配置。
(二)確定審計方法
績效審計方法主要是指收集能夠證明績效評價結(jié)論和績效改善建議的證據(jù)的方法。比較常用的績效審計具體操作方法包括:文件查閱、審閱,訪談,二手資料的評價和使用,調(diào)查,個案材料借鑒、分析,統(tǒng)計分析,管理分析,可行性研究報告評價等。
(三)確定審計評價標準
審計評價標準的選擇是開展績效審計的難點,由于各績效審計項目的審計范圍、目標和重點差異很大,所以“經(jīng)濟性、效率性、效果性”(3E)在不同的審計項目里有不同的體現(xiàn),高校審計人員必須根據(jù)審計項目的具體特點和具體目標,有針對性地選擇、制定審計評價標準開展“3E”評價。在開展效果性審計時要注意與經(jīng)濟性、效率性審計之間的關(guān)系,優(yōu)先考慮效果性,以效果性為優(yōu)先選擇條件進行審計評價。
(四)確定審計內(nèi)容
績效審計內(nèi)容的選擇應根據(jù)具體審計項目的審計目的以及特點圍繞審計評價標準展開,即“經(jīng)濟性、效率性、效果性”在審計項目中通過哪些方面得到體現(xiàn)。
(五)審計報告的撰寫
審計報告是績效審計成果的最主要表現(xiàn)形式。績效審計報告的內(nèi)容包括審計項目的基本情況、開展審計的立項依據(jù)、開展審計的目的、績效審計的評價標準及評價意見或者結(jié)論、發(fā)現(xiàn)的主要問題及進一步優(yōu)化組織管理的建議。
三、高等院校開展績效審計的案例分析
(一)項目的選擇
2006年11月,教育部、財政部實施了國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃,中央財政投入了20億的專項資金,通過重點建設(shè)100所國家示范性高等職業(yè)院校,帶動全國高等職業(yè)院校的改革,提升我國高等職業(yè)教育的整體水平。無錫職業(yè)技術(shù)學院是該計劃首批立項建設(shè)的28所高職院之一,建設(shè)時間為3年。中央政府根據(jù)項目建設(shè)安排了20億的專項資金,主要支持立項建設(shè)單位重點建設(shè)專業(yè)的教學實驗實訓條件的改善,兼顧專業(yè)帶頭人和骨干教師的培養(yǎng)、課程體系和教學內(nèi)容改等。該項目使用財政專項資金,項目投入大,在全國同類院校中的影響重大,對今后類似項目的績效審計的開展具有指導意義。根據(jù)以上情況學院選擇了此項目作為學院績效審計的切入點,成立了審計小組,開展了示范建設(shè)項目的績效審計工作。
(二)項目的實施
針對此項目,按圖1所示的流程圖開展審計。
1.審計目標的確定
示范性建設(shè)項目建設(shè)目的可以概括為:通過國家示范性建設(shè)計劃,使學院在辦學實力、教學質(zhì)量、管理水平、辦學效益和輻射能力方面有較大提高,特別是在深化教育教學改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式建設(shè)高水平兼結(jié)合專業(yè)團隊、提高社會服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學特色等方面取得明顯進展。因此,示范性項目績效審計即對各類資金的投入、過程、產(chǎn)出、成果及影響所反映的項目運行成績和效果進行審計,首先在于考察項目的效果性,對比最終結(jié)果是否滿足了初始的目標:其次了解資金的投入、使用和管理狀況,分析經(jīng)濟性和效率性;再次是運用最終的評價結(jié)果找出存在的問題,并分析產(chǎn)生的原因,提出建議,對示范性建設(shè)項目進行指導,促進管理。
2.審計方法選擇
筆者以《國家示范性高等職業(yè)院校項目建設(shè)任務(wù)書》、《國家示范性高等職業(yè)院校項目建設(shè)方案》為依據(jù),結(jié)合相關(guān)的一系列政策、規(guī)定、文件以及內(nèi)、外部標準,以建設(shè)過程中財務(wù)部門、后勤基建處、示范性建設(shè)辦公室、各專業(yè)及專業(yè)領(lǐng)域建設(shè)組及其他相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)、資料為基礎(chǔ),廣泛采用審閱法、觀察法、訪談法、抽樣法、比較分析法等績效審計的具體方法。
3.審計評價標準的選擇
根據(jù)審計目標,對于示范性建設(shè)項目是否“經(jīng)濟性”主要從各類資金的投入和使用過程中各種資源的購置、維持和應用是否經(jīng)濟,從事活動的方式是否代表對高等教育資源的最經(jīng)濟、最合理的使用等方面進行評價,具體評價標準從項目論證、采購管理、資金管理等角度選擇。
示范性建設(shè)項目的“效率性”,即根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的投入考核產(chǎn)出量、根據(jù)示范性建設(shè)項目的建設(shè)內(nèi)容選擇不同的產(chǎn)出標準進行評價,這些標準必須是可以由相關(guān)部門提供的或者可以從收集的資料中獲得,可以用來對比的。
示范性建設(shè)項目的“效果性”,根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果與預期之間的對比。根據(jù)示范性建設(shè)方案和計劃,列出各建設(shè)內(nèi)容的建設(shè)目的(即預期達到的效果),根據(jù)“效率性”考核的產(chǎn)出和建設(shè)目的進行對比,考核是否達到預期“效果”。
4.審計內(nèi)容的確定
示范性建設(shè)項目分為實驗實訓條件建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、課程與教學內(nèi)容改革、教學基本條件建設(shè)、對外交流與合作等子項目,根據(jù)項目建設(shè)的管理要求,筆者將項目建設(shè)分成了項目論證、資金使用、建設(shè)管理、建設(shè)效果四個環(huán)節(jié),分別明確“經(jīng)濟性、效率性、效果性”在各環(huán)節(jié)的審計內(nèi)容。
(1)項目論證環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設(shè)項目可行性論證環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:是否按要求對項目進行立項;建設(shè)項目是否進行嚴格的論證;建設(shè)方案是否合理;建設(shè)目標是否客觀、科學;項目在立項時是否有小項目大預算、虛假立項或相同項目重復立項的問題;資金在項目之間的分配是否合理,是否符合國家有關(guān)政策和學院事業(yè)發(fā)展需要。
(2)資金使用環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設(shè)項目資金使用環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:學院預算管理制度是否健全有效;是否有專項資金管理辦法、專項資金管理辦法是否得到貫徹執(zhí)行;建設(shè)資金是否及時足額到位;是否按項目建設(shè)進度支付資金;資金支付的方式是否合理節(jié)約,有無采取國庫集中支付等經(jīng)濟節(jié)約的支出方式;有無因管理辦法或規(guī)章制度落后導致項目資金使用效益不高的情況;會計核算是否符合要求;項目支出總額和構(gòu)成是否符合計劃、是否全部真實地用于項目、是否節(jié)約、有無截留挪用或損失浪費等問題;項目支出是否有沉淀或結(jié)余,其原因是什么等。
(3)項目建設(shè)管理環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設(shè)管理環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:是否有健全的項目管理制度和示范建設(shè)運行保障機制;項目實施過程中的組織、協(xié)調(diào)、管理能力和條件保障如何;儀器設(shè)備采購和基本建設(shè)投資等,是否嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》的要求執(zhí)行;項目采購是否遵循適當?shù)牟少彂T例,是否以最低費用取得一定質(zhì)量的商品和服務(wù);示范性建設(shè)質(zhì)量和進度的控制是否得到有效執(zhí)行;各重點專業(yè)及專業(yè)群建設(shè)在實訓室建設(shè)中所購置設(shè)備的利用和管理情況如何;項目檔案管理是否完善;是否有相互制約又高效的控制監(jiān)督措施;是否有項目建設(shè)情況反饋的考評制度;項目驗收方式是否合理、驗收機構(gòu)是否具有權(quán)威性、驗收結(jié)果是否公正等。
(4)項目建設(shè)效果環(huán)節(jié)審計內(nèi)容
對示范建設(shè)效果環(huán)節(jié)進行審計主要審查以下幾個方面:項目工作量的完成情況;實際完成工作量占計劃工作量的比重;項目完成進度如何、是否按計劃時間完成、若沒有按時完成,原因是什么;項目完成質(zhì)量如何;項目完成后效果如何;是否實現(xiàn)了預期的建設(shè)目標;項目建設(shè)的成本效益如何,對社會經(jīng)濟實際影響、項目可持續(xù)性等。
5.審計報告的撰寫
示范性建設(shè)項目績效審計報告主要包含了以下內(nèi)容:第一部分說明了項目建設(shè)的背景,立項依據(jù)、審計方法以及審計標準。第二部分為四個環(huán)節(jié)的審計情況,項目論證環(huán)節(jié)部分重點說明了總項目和子項目的論證審計情況;資金使用環(huán)節(jié)包括了資金的到位情況和使用情況;建設(shè)管理環(huán)節(jié)包括了組織設(shè)置、子項目管理、資金管理、設(shè)備采購、實物管理、進度管理、績效管理等方面;建設(shè)效果環(huán)節(jié)總結(jié)了各建設(shè)內(nèi)容資金投入取得的產(chǎn)出效果。第三部分重點進行了績效分析,分析了財政資金的催動作用,以及各建設(shè)內(nèi)容取得的成效。第四部分分析了存在的問題及改進建議。
四、示范項目績效審計的啟示
(一)堅持與真實合法性審計相統(tǒng)一
績效審計的發(fā)展是建立在真實、合法性審計的基礎(chǔ)之上,績效審計必須以財務(wù)資料真實、合法,不存在有意隱瞞和篡改,且沒有重大違法行為為前提,否則進行績效審計毫無意義。目前,在我國經(jīng)濟領(lǐng)域的違法行為屢見不鮮,會計信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為比較普遍,因此績效審計仍要解決財務(wù)收支的真實合法問題,在審計內(nèi)容和方法上也要借助于財務(wù)收支真實合法性審計,從這個意義上說,高等院校的績效審計是和財務(wù)收支真實合法性審計相統(tǒng)一的,而不是截然分開的。
(二)績效考核必須覆蓋項目全過程
項目建設(shè)是一個長期的過程,項目的“3E”評價應該對建設(shè)的全過程進行關(guān)注,在項目的建設(shè)過程中,要選擇有代表性的時點進行 “3E”評價,各個時點的“3E”評價由于建設(shè)過程的特點,表現(xiàn)得并不相同,審計人員應針對不同時點的情況,提出相關(guān)的改進管理的建議,促進項目目標的實現(xiàn)。
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