一、公用三費與設(shè)立“小金庫”的危害
會議費指黨政機關(guān)和事業(yè)單位按有關(guān)程序召開工作會議所發(fā)生的一切直接和間接費用，包括房租費、伙食補助費以及文件資料印刷費、會議場地租用費等；培訓(xùn)費指黨政機關(guān)和事業(yè)單位按工作計劃組織職工參加教育、培訓(xùn)所發(fā)生的各項支出，包括公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、相關(guān)設(shè)備購置費以及委托外單位代培經(jīng)費等；勞務(wù)費指黨政機關(guān)和事業(yè)單位以貨幣形式支付給勞動服務(wù)提供單位和個人的工資及各種費用，包括臨時聘用人員工資、鐘點工工資、稿費、翻譯費、評審費等。總之，包括會議費、培訓(xùn)費和勞務(wù)費在內(nèi)的公用三費反映了黨政機關(guān)和事業(yè)單位對不同商品和服務(wù)的需求，它有利于各公共部門正常業(yè)務(wù)的開展，有效保證了政府部門對公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，有力保障了黨的大政方針和國家政策的貫徹落實。
由于各地區(qū)、各部門財政改革進展和財務(wù)管理水平的差異，尤其在部分單位主要領(lǐng)導(dǎo)和財會人員責任意識不強、單位內(nèi)部財務(wù)控制和外部監(jiān)督體系不完善、單位財務(wù)規(guī)章和國家法規(guī)不健全等多重因素影響下，以公用三費名義套取資金形成“小金庫”問題依然層出不窮。它不僅干擾了單位正常的財務(wù)管理秩序，誘發(fā)和滋生了各種腐敗現(xiàn)象，而且造成了國家財政性資金的大量流失，降低了公共服務(wù)保障能力和公共資源配置效率，還阻礙了部門預(yù)算、政府收支分類改革等財政改革的深入推進，某種程度上影響了經(jīng)濟的健康發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定。
二、規(guī)范公用三費管理、構(gòu)建綜合防治體系的四大機制
機制是使制度能夠正常運行并發(fā)揮預(yù)期功能的配套制度，具有兩個基本條件：一是比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系；二是推動制度正常運行的“動力源”，即出于自身利益而積極推動和監(jiān)督制度運行的組織和個體。完善公用三費管理、建立“小金庫”防治的長效機制，就是要形成一套既互相區(qū)別更有機連接的相對穩(wěn)定的系統(tǒng)規(guī)范，通過系統(tǒng)的激勵和約束作用，規(guī)范相關(guān)組織和個體的行為邊界。具體來說，就是針對以公用三費設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)實程序，即設(shè)立前的動機（想法）、設(shè)立的準備（行為部署）、設(shè)立中的行動（資金形成）、設(shè)立后的結(jié)果（資金使用）等流程，構(gòu)建預(yù)防、控制、監(jiān)督、懲治四大機制。
（一）預(yù)防機制
預(yù)防機制是指對相關(guān)組織和個人實施某種違規(guī)行為前的動機進行防范的機制系統(tǒng)。它是構(gòu)建綜合防治機制的第一道關(guān)口，包括思想預(yù)防機制、法律預(yù)防機制和制度預(yù)防機制。
1.完善宣傳教育和培訓(xùn)機制，筑牢相關(guān)人員的思想防線。一是將規(guī)范公用經(jīng)費財務(wù)管理、防治“小金庫”納入黨的宣傳教育總體部署，作為懲治和預(yù)防腐敗、加強黨風(fēng)廉政教育的重要內(nèi)容。二是加強單位領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)法規(guī)教育，利用各種教育資源，改進教育方法，剖析典型案例，增強領(lǐng)導(dǎo)干部法紀觀念和責任意識。三是加大單位財務(wù)人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高財會人員公用經(jīng)費的管理水平。
2.完善經(jīng)費管理相關(guān)制度，筑牢財務(wù)規(guī)范的法律防線。一是完善公用經(jīng)費管理的有關(guān)規(guī)定，增強法規(guī)的實效性與合理性。根據(jù)各地實際擬定會議規(guī)格成本標準，建立相關(guān)責任制。二是健全其他相關(guān)的財政管理規(guī)定，增強法規(guī)的綜合性與全面性。如出臺政府非稅收入征管和轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，修訂財政票據(jù)、銀行賬戶和現(xiàn)金管理辦法，完善財政監(jiān)督相關(guān)法規(guī)等。
3.完善預(yù)算收支綜合體系，筑牢資金流動的制度防線。一是推進非稅收入收支兩條線和集中征繳改革，加大直接征收，實現(xiàn)源頭控收，根絕某些單位違規(guī)收取公用三費設(shè)立“小金庫”的想法。二是按照“橫向到邊、縱向到底”要求，將國庫集中支付逐步推廣到全部基層預(yù)算單位和全部財政性資金，減少資金以公用三費名義脫離預(yù)算體系的可能。
（二）控制機制
控制機制是指對相關(guān)組織和個人實施某種違規(guī)行為前的具體準備工作進行制約的機制系統(tǒng)。它是系統(tǒng)自身進行的自我調(diào)節(jié)、自我約束行為，是避免相對行為人將“想法”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實”過程的關(guān)鍵所在，是構(gòu)建綜合防治機制的核心關(guān)口，包括內(nèi)部管理控制機制和內(nèi)部財務(wù)控制機制。
1.健全單位內(nèi)部管理控制機制，推進財務(wù)管理的職責明確和民主控制。一是按照不相容職務(wù)分離原則，合理設(shè)置財務(wù)崗位的職責分工和程序，做到公用經(jīng)費的批準、經(jīng)辦、稽核、計賬相分離，單位一把手不分管財務(wù)。二是探索改革財會人員管理體制，對財會人員任免、考核、獎懲等由上級機關(guān)和會計管理部門負責，改變其附屬地位。三是實施單位內(nèi)部民主理財和財務(wù)公開，通過編制財務(wù)公開目錄、設(shè)立財務(wù)公開欄、選舉財務(wù)稽核小組、召開職工大會等形式，定期公布公用三費等各項經(jīng)費收支情況。
2.健全單位內(nèi)部財務(wù)控制機制，規(guī)范經(jīng)費管理的報銷程序和票據(jù)使用。一是在會議培訓(xùn)費管理上，會議原則上按年初計劃辦會；辦會期間建立專人負責制，嚴格執(zhí)行有關(guān)開支標準和定點管理規(guī)定；會議或培訓(xùn)結(jié)束后嚴格費用報銷程序，因故未召開或已支付費用出現(xiàn)結(jié)余的，組織單位應(yīng)及時收回資金，不得將剩余資金存放在承辦酒店、招待所。二是在勞務(wù)費管理上嚴格報銷程序，報銷要提供勞務(wù)費發(fā)放的相關(guān)依據(jù)和載有發(fā)放人員名單、身份證號及領(lǐng)取人簽字并經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批的清單。三是嚴格稅務(wù)發(fā)票和財政票據(jù)的領(lǐng)取、使用和核銷，強化票據(jù)專人負責和臺賬制度，嚴禁私印私購票據(jù)或使用非財稅部門印制票據(jù)作為公用經(jīng)費支出的記賬憑證。
（三）監(jiān)督機制
監(jiān)督機制是指對相關(guān)組織和個人實施某種違規(guī)行為的過程進行監(jiān)督、管理和糾正的機制系統(tǒng)。與控制機制主要是一種系統(tǒng)自身行為約束不同，監(jiān)督機制重在系統(tǒng)外部的制約防治。它是構(gòu)建綜合防治機制的整治關(guān)口，包括財政監(jiān)督機制、部門監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制。
1.完善財政職能監(jiān)督機制，規(guī)范公用三費標準體系、預(yù)算審查和票據(jù)管理。一是財政部門完善基礎(chǔ)信息庫，促進各單位精編細編預(yù)算，加大對部門公用三費預(yù)算編制的審查和處理力度。二是兼顧實際需要和財力可能，科學(xué)制定會議培訓(xùn)費定額標準，并規(guī)范定期調(diào)整機制，防止支出標準與單位實際開支嚴重脫節(jié)。三是加強公用三費等支出票據(jù)管理，規(guī)范票據(jù)管理職責和權(quán)限，完善票據(jù)年檢和防偽技術(shù)，實現(xiàn)票據(jù)的源頭控管。
2.完善部門協(xié)同監(jiān)督機制，建立涵蓋公用三費資金運動全過程的監(jiān)督模式。協(xié)調(diào)財政、審計、紀檢、銀行等部門的監(jiān)督職能，實現(xiàn)各部門信息共享，逐步構(gòu)建預(yù)防為主、糾錯為輔的管理型監(jiān)督模式，尤其將非稅資金較多、公用三費開支較大的單位作為監(jiān)督重點，實現(xiàn)全程監(jiān)控和全面監(jiān)控。
3.完善社會公眾監(jiān)督機制，促進政府公用支出的信息透明和全社會公開。一是完善政府公開辦事制度，逐步推進各級政府及下屬部門預(yù)算信息公開，規(guī)范公開的內(nèi)容和辦法，拓寬公開的領(lǐng)域和范圍，創(chuàng)新公開的渠道和載體，真正實現(xiàn)“陽光財政”。二是通過舉報電話、舉報信箱、群眾接待日等多種形式，建立信息暢通、反饋靈敏、處置果斷、成效顯著的信息平臺。
（四）懲治機制
懲治機制是指對相關(guān)組織和個人實施某種違規(guī)行為后進行處理的機制系統(tǒng)。它是構(gòu)建綜合防治機制的最后關(guān)口，主要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對“小金庫”案件進行嚴肅查處。
完善懲治機制。一是增強財經(jīng)法規(guī)的威懾性，加快修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，進一步提升“小金庫”懲治的法律級次，將公用三費套取等各種“小金庫”行為以“賬外資金罪”或“集體腐敗”作為刑事犯罪的罪名，加重處罰力度。二是強調(diào)經(jīng)濟上重罰、媒體曝光和嚴懲責任人的一體化處理原則，對“小金庫”設(shè)立者，必須追回已消費的“小金庫”資金；除對直接責任人、單位主要領(lǐng)導(dǎo)進行嚴懲外，對所有“小金庫”受益者也要參照其利益分配格局，追究相應(yīng)責任。
三、規(guī)范公用三費管理、完善綜合防治體系的三大保障
預(yù)防、控制、監(jiān)督和懲治機制是構(gòu)建綜合防治體系的四大組成，若使這一體系更加有機、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定，還需要完善一系列的配套保障體系，主要包括技術(shù)保障、財力保障和體制保障。
（一）技術(shù)保障
技術(shù)保障是指利用計算機軟件和信息化技術(shù)，保障公用三費的管理規(guī)范、支出合規(guī)和監(jiān)督有效。它貫穿于預(yù)防、控制、監(jiān)督、懲治等防治機制的全過程。
1.在單位財務(wù)管理上，發(fā)揮財務(wù)軟件的管控功能。深化財務(wù)軟件的開發(fā)和運用，由會計核算功能向會計信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，擴大對財務(wù)管理的集成范圍和集成深度，增強其財務(wù)管理和動態(tài)處理功能，提高會計核算和公用經(jīng)費管理的規(guī)范性。
2.在經(jīng)費資金支出上，發(fā)揮信息技術(shù)的監(jiān)控功能。一是加快“財、稅、庫、銀”聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，建立以財政國庫為中心的資金和信息流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)體系，將所有財政性資金納入資金運行即時監(jiān)控系統(tǒng)，防止公用三費資金在審批支付過程中被截留或套取。二是在省市級預(yù)算單位進一步推廣公務(wù)卡結(jié)算，采取一定政策督促會議定點賓館安裝POS機、受理公務(wù)卡，實現(xiàn)對預(yù)算單位公務(wù)消費和報銷事項的動態(tài)監(jiān)控，保證公用三費支出的公開透明。
（二）財力保障
財力保障是指以適當提高經(jīng)費補助和加快資金撥付進度等形式，增強單位機構(gòu)運轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)開展能力，滿足部分單位公用三費不足的現(xiàn)實利益需求。它是通過疏導(dǎo)方式，保障公用三費管理規(guī)范、防止設(shè)立“小金庫”的關(guān)鍵。
構(gòu)筑財力保障。一是要規(guī)范政府間財政關(guān)系，提高基層政府和公共服務(wù)部門的財力保障水平。針對部分單位尤其是經(jīng)濟不發(fā)達基層部門公用經(jīng)費緊張、依靠“小金庫”填補經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，要在明晰政府間支出責任劃分的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整政府間的財權(quán)劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，使地方政府財力與事權(quán)相一致、滿足行政事業(yè)單位正常公務(wù)經(jīng)費的需求。二是加快財政部門撥付預(yù)算資金的進度，拓寬撥付渠道，減少資金滯撥、拖延和克扣現(xiàn)象，保障預(yù)算單位正常公用經(jīng)費的及時、足額到位。
（三）體制保障
體制保障是指通過轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革，為規(guī)范單位公用三費管理，尤其是防止利用下屬經(jīng)濟實體套取資金設(shè)立“小金庫”提供配套保障。
完善體制保障。一是要依據(jù)政府與市場的作用邊界逐步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡政府機構(gòu)設(shè)置，節(jié)約公用三費開支，提高財政資金的配置效率。二是深化機關(guān)事業(yè)單位后勤社會化改革，將行政事業(yè)單位下屬培訓(xùn)中心、賓館等經(jīng)濟實體推向市場，隔斷兩者聯(lián)系，所需后勤服務(wù)根據(jù)服務(wù)項目的業(yè)務(wù)特點，采取委托管理、授權(quán)經(jīng)營等方式外包給社會服務(wù)企業(yè)或中介組織。
