近年來，“小金庫”現(xiàn)象愈演愈烈，不僅造成國家和單位收入的流失，而且誘發(fā)和滋生各種腐敗現(xiàn)象，敗壞黨風(fēng)和社會風(fēng)氣。面對屢禁不止的“小金庫”現(xiàn)象，政府出臺了一系列法律法規(guī)，但是效果卻不甚明顯，其原因之一就是沒有從制度治理的角度研究“小金庫”問題。在當(dāng)前的形勢下，我們黨和政府應(yīng)該對這一嚴(yán)重的問題如何予以深入的調(diào)查和嚴(yán)肅的治理，作為領(lǐng)導(dǎo)干部又該如何做到自律，并最終把這些問題落到實(shí)處，是問題的關(guān)鍵所在，即如何從“制度”的角度去分析和治理“小金庫”問題。
一、“小金庫”的含義和特征
（一）“小金庫”的含義
2009年4月29日，中央政府在北京召開全國“小金庫”治理工作電視電話會議。這次會議從既有的研究成果出發(fā)，充分吸取現(xiàn)行法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，在廣泛征求部門與地方意見的基礎(chǔ)上，將“小金庫”明確定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。
“小金庫”的積累主要通過以下七種渠道：1.違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派形成的資金；2.資產(chǎn)處置、出租收入形成的資金；3.以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取的資金；4.經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算的資金；5.虛列支出轉(zhuǎn)出的資金；6.以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取的資金；7.上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移的資金。
（二）“小金庫”的特征
1.暗箱操作，隱蔽性強(qiáng)?！靶〗饚臁睂佼?dāng)權(quán)者設(shè)立，以小團(tuán)體利益或個(gè)人利益為目的。具體管錢、管賬者往往又是領(lǐng)導(dǎo)的親信，操作中秘而不宣，知情面小，具有很大的隱蔽性。
2.違法違規(guī)，逃避監(jiān)管。“小金庫”違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、會計(jì)制度及有關(guān)資金管理的規(guī)定，不納入單位正常的財(cái)務(wù)會計(jì)核算體系，收支不反映在單位賬目及報(bào)表內(nèi)，資金游離出單位法定賬目，使有關(guān)管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督部門、內(nèi)部職工、股東等不能了解其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，無法實(shí)施監(jiān)督。
3.資金來源多樣化。具體說來，包括截留各種主營業(yè)務(wù)收入和其他業(yè)務(wù)收入；截留下級單位上交的各種款項(xiàng)費(fèi)用、有關(guān)單位的捐贈；還包括虛列支出和成本費(fèi)用。
“小金庫”實(shí)質(zhì)上是由主體（包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公共機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)）行為失范、權(quán)力配置失衡而導(dǎo)致的公共收支失控。因此，根治“小金庫”必須從制度入手，規(guī)范政府行為，優(yōu)化權(quán)力配置。
二、基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“小金庫”成因分析
新制度主義學(xué)派認(rèn)為，制度的供求是存在均衡和非均衡問題的。制度非均衡就是指現(xiàn)有的制度安排或者制度結(jié)構(gòu)不能很好地促進(jìn)組織的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，人們對現(xiàn)有制度安排不滿，具有改進(jìn)現(xiàn)有制度安排以獲取收益的動(dòng)機(jī)的狀態(tài)。任何有效制度的產(chǎn)生都以存在有效的制度需求和供給為前提，只有需求沒有供給，制度不可能產(chǎn)生；相反，只有供給，沒有需求的話，制度可以產(chǎn)生，但不一定有效率。需求—供給分析是正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的基本方法，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有效地把需求—供給分析拓展至制度分析領(lǐng)域。
（一）對“小金庫”的需求分析
1.權(quán)力“尋租”空間的存在。當(dāng)權(quán)者為了滿足自己疏通關(guān)系、請客送禮的需要，從單位或部門設(shè)立的“小金庫”中挪用、套用資金，肆意妄為地高檔消費(fèi)甚至私分國有資產(chǎn)；為了向上級爭取到某些項(xiàng)目和資金，通過“小金庫”進(jìn)行行賄。對于貪官來講，將“小金庫”作為其沽名釣譽(yù)的資本，甚至直接將“小金庫”當(dāng)成其個(gè)人的“小錢柜”，化公為私，中飽私囊。于是“小金庫”成為了某些單位領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)活動(dòng)的潤滑劑和尋求生路的秘密武器。
2.對公共財(cái)產(chǎn)的蔑視?！靶〗饚臁背蔀橛梦镔|(zhì)籠絡(luò)下屬和群眾的工具。“小金庫”可以在福利待遇上給小集團(tuán)甚至單位職工帶來利益，或利用行業(yè)優(yōu)勢，特別是行業(yè)壟斷部門，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不開具正式票據(jù)，以收入納入賬外管理的方式，為本單位搞“創(chuàng)收”。
3.“羊群”效應(yīng)的影響。一旦某一個(gè)公權(quán)部門實(shí)現(xiàn)了超出其他部門的福利均衡時(shí)，就會因起到示范作用而使得其他部門不擇手段地效仿。行政機(jī)關(guān)會利用政策制定和管理權(quán)以及公共資金分配權(quán)來達(dá)到“創(chuàng)收、增收”的目的。
正是由于以上原因，某些部門為了“養(yǎng)人”而不得不在亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款上做文章，于是“三亂”就成為彌補(bǔ)管理經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)不足和創(chuàng)收的一種途徑。同時(shí)政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系還未完全理順，在某種程度上成為設(shè)置“小金庫”的誘因，即成為了設(shè)立“小金庫”的催化劑。
（二）對“小金庫”的供給分析
1.相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。到目前為止，有關(guān)查處“小金庫”的法律依據(jù)主要散見于《會計(jì)法》、《稅收征管法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中，還沒有一部專門性的法律法規(guī)對“小金庫”的執(zhí)法主體、處罰標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行系統(tǒng)而具體的規(guī)定。
2.懲處力度和手段不夠。在處理“小金庫”問題時(shí)，一般存在失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象，有了問題一免了之、一調(diào)了之，沒有對直接責(zé)任人給予相應(yīng)的處分。對濫發(fā)或已揮霍的資金往往因難以追繳而不做追繳，以罰代法或“下不為例”。
3.監(jiān)督檢查的機(jī)制不完善。一些“小金庫”之所以屢糾屢犯，與監(jiān)督檢查力度不無關(guān)系。對于“小金庫”目前均屬財(cái)政、銀行、審計(jì)以及紀(jì)檢監(jiān)察等多個(gè)部門監(jiān)管的范疇，由于多頭管理，工作上難以形成合力，造成監(jiān)督上存在一定的盲點(diǎn)和死角。
4.廣大人民群眾對公共決策的參與程度不高。我國雖然是社會主義法治國家，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，然而當(dāng)今社會中，廣大人民的法制觀念還不強(qiáng)，自我維權(quán)意識不高，沒有從根本上認(rèn)識到“小金庫”的存在是傷害了自己作為納稅人的權(quán)益，是國家公職人員在濫用職權(quán)。同時(shí)，由于擔(dān)心遭到打擊報(bào)復(fù)，很多人也不敢對發(fā)現(xiàn)的“小金庫”予以揭露和舉報(bào)。
三、基于制度非均衡的“小金庫”治理策略
“小金庫”的深度治理，根本上取決于“小金庫”的需求和供給分析。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，減少制度需求，抑制制度供給，可以有效地減少制度的產(chǎn)生。政府既是改革的推動(dòng)力量，同時(shí)又是改革的對象。因此，根治“小金庫”的行動(dòng)必須切實(shí)從政府部門本身著手，采取有效措施，增大“小金庫”的成本，降低對其需求，從根本上清除“小金庫”這顆毒瘤。
（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督
1.嚴(yán)格執(zhí)行《會計(jì)法》和《會計(jì)內(nèi)部控制制度》的有關(guān)規(guī)定。一個(gè)單位只允許設(shè)立一個(gè)賬戶，杜絕多頭開戶。對非獨(dú)立核算單位，以及未按《會計(jì)法》規(guī)定配備會計(jì)、出納和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的單位，不得開立賬戶，不得管理和核算資金。對于非正常或不合理的大額支出特別關(guān)注，加強(qiáng)不相容職務(wù)之間的相互牽制、監(jiān)督。
2.規(guī)范資金用途。除正常的轉(zhuǎn)撥款外，嚴(yán)禁以各種名義在上下級單位之間轉(zhuǎn)移資金，嚴(yán)禁上級單位到下屬單位報(bào)銷支出，嚴(yán)禁下屬單位以任何名義給上級單位領(lǐng)導(dǎo)、職工發(fā)放津貼、補(bǔ)貼。
3.要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，進(jìn)一步完善“收支脫鉤”、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌安排、綜合預(yù)算的管理方法。按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則和有關(guān)政策，將所有政府非稅收入納入國家財(cái)政預(yù)算管理之中，并改革和擴(kuò)大非稅收入管理范圍。減少收費(fèi)環(huán)節(jié)，運(yùn)用財(cái)政票據(jù)電子化開票、自動(dòng)化核銷管理系統(tǒng)，以避免財(cái)政性資金被擠占和挪用的現(xiàn)象，確保非稅收入及時(shí)足額入庫。
4.加強(qiáng)監(jiān)督力度。單位必須按照有關(guān)規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地向財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)報(bào)送財(cái)務(wù)收支決算，自覺接受社會監(jiān)督。建立外部強(qiáng)制審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會中介審計(jì)相結(jié)合、交叉的、互為補(bǔ)充的綜合審計(jì)體系，充分發(fā)揮各種審計(jì)途徑的自身和整體最大化的優(yōu)勢。
（二）建立舉報(bào)、信訪制度
治理“小金庫”一靠檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)問題，找出線索；二靠群眾舉報(bào)，根據(jù)群眾舉報(bào)進(jìn)行檢查，可以少走彎路。在現(xiàn)階段財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)手段越來越隱蔽的情況下，群眾舉報(bào)已成為查處“小金庫”的一個(gè)重要途徑。要把“小金庫”問題查深查透，就應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，形成強(qiáng)大的攻勢，鏟除“小金庫”滋生的土壤，采取群眾監(jiān)督員制和實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)制相結(jié)合的方法。
（三）切實(shí)加大對私設(shè)“小金庫”的查處力度
1.加大對違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的單位和個(gè)人的處罰力度。各單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)是杜絕私設(shè)“小金庫”的第一責(zé)任人，各單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格遵守《會計(jì)法》及有關(guān)法律法規(guī)。對查出的“小金庫”不但要沒收其全部資金并處以相應(yīng)的罰款，同時(shí)還要追究第一責(zé)任人和直接責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的還要移交司法機(jī)關(guān)處理，并注重選擇一些典型案例公開曝光，以儆效尤。
2.加大執(zhí)法力度。在財(cái)經(jīng)執(zhí)法工作中，普遍存在著執(zhí)法不嚴(yán)的情況，特別是對財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)案件的主要負(fù)責(zé)人處罰的力度不夠。因此要嚴(yán)格杜絕以補(bǔ)代罰、以罰代刑、“對人不對事”的現(xiàn)象。
3.完善相應(yīng)法律條款。建議在刑法中增加打擊私設(shè)“小金庫”的相關(guān)條款，并建議刑法將集體腐敗納入刑律，嚴(yán)厲打擊“小金庫”。在懲治“小金庫”的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，絕不允許存在“空擋”、“特區(qū)”。既要依照法紀(jì)、黨紀(jì)、政紀(jì)嚴(yán)懲，更要實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁，使其財(cái)、位、權(quán)三空，從而有效地警戒后人。
（四）要加強(qiáng)思想道德建設(shè)
“小金庫”問題的主要責(zé)任在領(lǐng)導(dǎo)，只有通過加強(qiáng)思想道德建設(shè)，使領(lǐng)導(dǎo)者自覺設(shè)立起一道抵御腐敗的精神防線，從而產(chǎn)生“反腐敗抗體”，建立起“內(nèi)因主導(dǎo)型”的反腐敗機(jī)制，才能真正從源頭上預(yù)防“小金庫”的產(chǎn)生。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)教育，不斷提高他們遵章守紀(jì)的自覺性。
（五）適當(dāng)提高公職人員的工資福利待遇
現(xiàn)實(shí)中，工資福利對于調(diào)動(dòng)公職人員的能動(dòng)性、積極性發(fā)揮著重要作用。“小金庫”之所以堂而皇之的存在，就在于其中的一部分資金用于部門或單位向職工發(fā)放福利，從而為“小金庫”的發(fā)展與壯大奠定了一定的“群眾基礎(chǔ)”。因此，必須及早消除，在規(guī)范公職人員的工資津補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高工資福利水平。
“小金庫”的存在有其深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，但是只要采取科學(xué)合理的方法進(jìn)行妥善處理，就可以逐步解決這一問題。只要我國政府各有關(guān)部門大力配合，就必定能夠抵制“小金庫”的存在對我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成的不良影響，做到標(biāo)本兼治，提升“小金庫”的治理能力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，使政府部門的工作都能以人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，真正地發(fā)揮其應(yīng)盡的職能，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。
