一、社會(huì)保障法制化建設(shè)的意義
1.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
從世界范圍來(lái)看現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)害對(duì)社會(huì)成員造成的威脅,維護(hù)人格尊嚴(yán),通過(guò)立法和一系列措施,為社會(huì)成員基本生活的安全提供保護(hù)。社會(huì)保障對(duì)政府而言是社會(huì)的安全網(wǎng)、穩(wěn)定器,是解決一定社會(huì)問(wèn)題的一種手段。社會(huì)保障法制化建設(shè)是通過(guò)立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權(quán)威保障人與人之間相互幫助的穩(wěn)定性和持續(xù)性,有利于維護(hù)和改善被保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)生活條件,保護(hù)勞動(dòng)力資源,維護(hù)和安定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,從而維護(hù)和鞏固社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。
我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期,面對(duì)著人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等問(wèn)題,以及就業(yè)方式日益多樣化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速給社會(huì)保障制度帶來(lái)的新問(wèn)題。因此完善社會(huì)保障法律,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。十六屆六中全會(huì)明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標(biāo)的迫近,各種社會(huì)保障制度依次建立和鋪開(kāi),一些問(wèn)題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。
2.法理基礎(chǔ)
社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)中的一項(xiàng)基本人權(quán),已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。1948年《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定:“所有公民,作為社會(huì)成員之一,都享有社會(huì)保障權(quán)”,第25條第1款規(guī)定:“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會(huì)服務(wù)均包括在內(nèi),于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時(shí),有權(quán)享受保障?！?966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定,本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障,包括社會(huì)保險(xiǎn)。該公約第2條第1款規(guī)定,締約國(guó)應(yīng)采取步驟以便用一切適當(dāng)方法逐漸達(dá)到公約權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立是對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的確認(rèn),是為保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此,國(guó)家有責(zé)任去建立完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度,有義務(wù)去保證公民社會(huì)保障權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)。2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》第23條規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”,第24條規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。這兩條修正案的增加,標(biāo)志著我國(guó)公民社會(huì)保障權(quán)有了憲法基礎(chǔ)?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009━2010年)》中再次強(qiáng)調(diào),國(guó)家將采取積極有效的措施,完善和落實(shí)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度,提高社會(huì)保障水平。
二、我國(guó)社會(huì)保障法律發(fā)展的現(xiàn)狀
我國(guó)社會(huì)保障立法始于20世紀(jì)50年代初期,1951年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。改革開(kāi)放以來(lái),為了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序相適應(yīng),圍繞社會(huì)保障改革實(shí)踐立法也隨之發(fā)展起來(lái)。在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫各領(lǐng)域均出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)或政策,基本確立了我國(guó)社會(huì)保障法律體系的框架。
社會(huì)保險(xiǎn)方面,勞動(dòng)部出臺(tái)了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》(1994年),國(guó)務(wù)院先后頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(1997年)、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(1998年)、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(1999年)、《工傷保險(xiǎn)條例》(2003年)等。
社會(huì)救濟(jì)方面,先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(1994年)、《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無(wú)著落流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障條例》的頒布,標(biāo)志著我國(guó)城市最低生活保障制度已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。
社會(huì)福利方面,我國(guó)目前尚未制定出專門的法律法規(guī),有關(guān)的內(nèi)容只是體現(xiàn)在相關(guān)的法律之中,主要有《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(1986年)、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》(1990年)、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》(1991年)、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》(1992年)、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(1993年)等。社會(huì)優(yōu)撫方面,主要立法有《中華人民共和國(guó)兵役法》(1984年)、《退伍義務(wù)兵安置條例》(1987年)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》(1988年)等。雖然取得了一定的成績(jī),但是還存在許多的不足:
1.立法滯后
2004年9月我國(guó)政府首次發(fā)表了《中國(guó)社會(huì)保障狀況和政策》白皮書(shū),指出中國(guó)社會(huì)保障體系框架已基本形成,但從總體看社會(huì)保障立法進(jìn)程明顯滯后于社會(huì)保障實(shí)踐。一方面,社會(huì)保障制度各部分立法不平衡,作為核心的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)進(jìn)入立法程序,社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等方面還沒(méi)有核心法律出臺(tái)。另一方面,立法層次低,缺乏權(quán)威性。我國(guó)沒(méi)有一部專門用于調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律,而且有關(guān)社會(huì)保障的單行法規(guī),幾乎都是由國(guó)務(wù)院或各部委制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策性文件,以及地方性法規(guī)。這顯然與社會(huì)保障法律所要承擔(dān)的責(zé)任和在社會(huì)法律體系中的地位不相稱,說(shuō)明我國(guó)社會(huì)保障立法還剛剛起步。
2.結(jié)構(gòu)二元
城鄉(xiāng)二元體制也體現(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)保障立法上。目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等有關(guān)規(guī)定并不是對(duì)每一個(gè)公民平等地適用,而是附加了“企業(yè)職工”或“城市居民”等前提條件,其結(jié)果導(dǎo)致了社會(huì)保障的覆蓋面小,保障程度差。
