一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理
法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營(yíng)機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。
法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。
由此可見，法定機(jī)構(gòu)制度的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機(jī)構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。
與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機(jī)制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會(huì)公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵(lì)機(jī)制。信息的分配決定權(quán)力的實(shí)際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢(shì)必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對(duì)稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱的特征集中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費(fèi)用的目的是為了維護(hù)其基本運(yùn)作而非營(yíng)利，缺乏與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。企業(yè)法人可以直接從消費(fèi)群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費(fèi)者往往或者不是締約的對(duì)方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價(jià)格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)形中受到限制，市場(chǎng)均衡價(jià)格必然受到扭曲，而投資者和社會(huì)公眾卻難以對(duì)其業(yè)績(jī)做簡(jiǎn)單的定量評(píng)價(jià)。第二，在事業(yè)單位外部，消費(fèi)者和公眾不具備定性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)所必須的技術(shù)知識(shí)和能力。專業(yè)性越強(qiáng)的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對(duì)稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動(dòng)地接受。
作為法人治理組織框架的核心,理事會(huì)確定事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,行使事業(yè)單位重大決策。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)制度的設(shè)計(jì)必須圍繞消除和降低由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的代理成本，其重點(diǎn)應(yīng)著眼于制衡政府部門利益和約束事業(yè)單位行政首長(zhǎng)的權(quán)力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度，以此為核心，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。
二、多政府部門代表參與的
“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度
作為“管辦分離”改革后事業(yè)單位的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)理應(yīng)成為事業(yè)單位連接政府關(guān)系的橋梁。
（一）采取多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度，重建政府與事業(yè)單位關(guān)系
首先，建立“主管級(jí)事業(yè)單位”，即按照行業(yè)分類（如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等）形成規(guī)?；氖聵I(yè)單位集群，并新設(shè)一事業(yè)單位取代原“行政主管部門”職能，對(duì)規(guī)?；氖聵I(yè)單位集群進(jìn)行統(tǒng)一管理。原各事業(yè)單位的行政主管部門中“辦事業(yè)”的職權(quán)和人員根據(jù)“人隨事走”的原則由該新設(shè)事業(yè)單位接收，實(shí)現(xiàn)“主管部門”及相關(guān)權(quán)力（利）和義務(wù)由政府部門向該新的事業(yè)單位，即“管理事業(yè)單位的事業(yè)單位”轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。由此形成“主管級(jí)事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級(jí)事業(yè)單位”模式。
其次，在“主管級(jí)事業(yè)單位”中，建立多政府部門代表參與的理事會(huì)制度，作為上述兩種重要權(quán)力的平衡機(jī)制。所謂“多政府部門代表參與”，是指各理事為各相關(guān)政府職能部門的分管官員，其理事身份由政府任命，使其理事行為成為一種公務(wù)行為。理事會(huì)提名包括行政首長(zhǎng)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理者,報(bào)政府審核任命。行政首長(zhǎng)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人執(zhí)行理事會(huì)的決策, 對(duì)事業(yè)單位日常工作具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，向理事會(huì)匯報(bào)經(jīng)營(yíng)管理狀況,接受理事會(huì)監(jiān)督。
這種多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)設(shè)置的好處在于：
1.改變了“辦事業(yè)”的主體，改變“各自為事”、“事出多門”局面。我國(guó)事業(yè)單位效率低下的重要因素之一，是各個(gè)行政部門均有設(shè)置事業(yè)單位，形成各地方、各部門、各單位“各自為事”、“事出多門”局面，導(dǎo)致對(duì)事業(yè)單位中的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)不清,職權(quán)邊界不明,權(quán)力交叉和權(quán)力虛位并存,越位與缺位并存，而公共事業(yè)資源配置與利用的社會(huì)化原則又要求事業(yè)單位改革必須打破國(guó)家公共事業(yè)資源的行政化分割與部門或單位所有制，調(diào)整和配置各類事業(yè)資源，提高各類事業(yè)資源的利用效率。筆者提出的建立“主管級(jí)事業(yè)單位”，就是改變了“辦事業(yè)”的主體，為事業(yè)單位所占有的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管創(chuàng)新提供替代性組織基礎(chǔ)。一方面，打斷了原來事業(yè)單位與其“行政主管部門”之間的隸屬聯(lián)系，將“辦事業(yè)”的主體改為一個(gè)不具備行政權(quán)力的事業(yè)單位；另一方面，通過在“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)中派駐代表，政府仍維持其作為出資者的間接控制權(quán)和作為行政部門的監(jiān)管權(quán)力，保證社會(huì)公共利益、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
