一、農(nóng)村稅費改革的歷史進程
20世紀80年代農(nóng)村“大包干”之后，全國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增收1984年達到高峰，隨后出現(xiàn)了“賣糧難”，農(nóng)民收入增長乏力，負擔(dān)卻逐漸增加。尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費加重了農(nóng)民的負擔(dān)。為此，有些農(nóng)村改革試驗區(qū)的地方政府開始探索農(nóng)村稅費制度改革，主要是費改稅，即在清理各類收費的基礎(chǔ)上，經(jīng)過核算按新的農(nóng)業(yè)稅收標準收稅，其他雜費一律免除。
在1998年召開的十五屆三中全會上，中央政府主導(dǎo)下的農(nóng)村稅費改革正式啟動，農(nóng)村稅費改革被列為經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。國務(wù)院成立了農(nóng)村稅費改革三人工作小組，開始了一系列的改革籌備工作。2000年1月，中央通過《關(guān)于農(nóng)村稅費改革試點工作若干問題的意見》，農(nóng)業(yè)稅率定為7％，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20％。在此基礎(chǔ)上，稅費改革試點的主要內(nèi)容最終被確定下來。國務(wù)院于2003年3月27日發(fā)布了《關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》，決定全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作。由此，農(nóng)村稅費改革工作全面推開。隨后，財政部、國家稅務(wù)總局根據(jù)國務(wù)院的指示精神，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的通知》，要求全國農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)按照“統(tǒng)一政策、分級決策”的原則，開始逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
2004年3月5日，國務(wù)院總理******在第十屆全國人民代表大會第二次會議上宣布：從當年起，逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這是農(nóng)村稅費改革實踐中邁出的又一實質(zhì)性步伐。
2005年12月29日，關(guān)于廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定，經(jīng)十屆全國人大常委會第十九次會議表決通過。2006年1月1日起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，實施近50年的農(nóng)業(yè)稅條例正式廢止。這項政策使中國農(nóng)民徹底告別了延續(xù)數(shù)千年的“皇糧國稅”。
二、地方財政收入困境的原因分析
農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，維護了農(nóng)民的利益，有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。但是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難也同時發(fā)生。分析影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難的影響因素，我們不難看出，農(nóng)村稅費改革只是一個傳導(dǎo)杠桿，深層次的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入體制的缺陷、地方轉(zhuǎn)移支付制度的不完善以及農(nóng)村稅費改革配套措施的滯后。
(一)財政收入機制是稅費改革后地方入不敷出的制度根源
財政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級財政的初建時期，1953年，政務(wù)院在《關(guān)于1953年度各級預(yù)算草案編制辦法的通知》中首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國家財政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入列入縣級財政預(yù)算后，其支出費用主要由縣級財政下劃和自籌兩種方式解決。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算實行了收入全額上繳并列入縣級財政預(yù)算，支出主要由上級政府下劃和自籌的管理體制。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒等，它本來應(yīng)是一種占較小比重的制度外財政收入。但是，在地方財政特別是鄉(xiāng)級財政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無法消除的財政缺口，并且又不能指望中央或上級財政轉(zhuǎn)移支付來彌補這種財政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級政府正常運行，這種財政自籌制度就演變成一種非正式制度安排。在傳統(tǒng)的財政收入結(jié)構(gòu)中，制度外的自籌收入一直是地方財政的主要支撐，地方財政收入體制實質(zhì)上是一種以稅外收費為主的財政自籌制度，在財政自籌制度中，稅費收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中所占比重過大。農(nóng)村稅費改革切斷了制度外收入來源，農(nóng)業(yè)稅是其最后的財力支撐。在這種情況下，取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境將更加嚴重。
(二)地方轉(zhuǎn)移支付制度不健全
自1989年實行以“放權(quán)讓利”為主線的體制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重和財政收入占GDP的比重都比較小，過小的財政轉(zhuǎn)移支付力度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入財力困境的原因之一。轉(zhuǎn)移支付資金使用浪費，利用效率低下，各部門自上而下?lián)芨兜膶ｍ椯Y金雖然是用于社會事業(yè)發(fā)展，但往往在下?lián)苓^程中受到肢解，結(jié)果專項資金落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時已經(jīng)所剩無幾。一些財政困難的地方政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)與用途發(fā)生變化。
(三)農(nóng)村稅費改革配套措施滯后
任何一項改革，如果缺少相應(yīng)配套措施的及時跟進，改革自身的局限性和弊端就會顯現(xiàn)出來，解決不好就會影響到改革的初衷。稅費改革是從單一的財稅體制改革的角度減輕農(nóng)民的負擔(dān)，倚重解決“三農(nóng)”問題，是從結(jié)果上直接進行的單項改革，沒有對改革對象過去長期存在的體制因素進行根本性的改革，沒有及時設(shè)計與稅費改革相適應(yīng)的基層政權(quán)建設(shè)政策模型。這種缺乏配套措施的改革，一方面導(dǎo)致地方財政的壓力，另一方面又形成了地方財政建設(shè)的政策真空，使其陷入困境且無法化解和擺脫。
