一、澳大利亞的公共支出績(jī)效考評(píng)制度介紹
(一)制度形成的背景及其基本框架
第二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞聯(lián)邦政府和各個(gè)州政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍大大擴(kuò)展，公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重直線上升，導(dǎo)致政府開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)，聯(lián)邦和一些州政府日益受到高額赤字和債務(wù)的嚴(yán)重困擾。為擺脫這種狀況，提高公共財(cái)政預(yù)算的效率和財(cái)政資金使用的透明度，澳大利亞聯(lián)邦政府從1997-1998財(cái)政年度開(kāi)始醞釀推行以公共支出績(jī)效考評(píng)為核心的公共支出預(yù)算改革，1999～2000財(cái)政年度正式實(shí)施公共支出績(jī)效考評(píng)制度。
澳大利亞公共支出績(jī)效考評(píng)的范圍側(cè)重于政府部門內(nèi)部，考評(píng)的內(nèi)容主要針對(duì)項(xiàng)目和計(jì)劃的執(zhí)行情況、效果、影響和管理等方面?？?jī)效考評(píng)制度的基本框架是結(jié)果和產(chǎn)出框架(TheOutcomes&OutputsFramework)，主要關(guān)注公共部門的決策和向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品。考評(píng)工作體系由四個(gè)部分組成：部門績(jī)效考評(píng)、項(xiàng)目考評(píng)、其他考評(píng)和績(jī)效審計(jì)。公共支出績(jī)效考評(píng)工作由澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政部(DOFA)負(fù)責(zé)。
(二)公共支出績(jī)效考評(píng)工作的具體實(shí)施步驟
1，制定部門事業(yè) 發(fā)展 目標(biāo)。澳大利亞公共支出績(jī)效考評(píng)工作的第一步是制定政府各部門的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，也是各部門的績(jī)效規(guī)劃。部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)是編制部門預(yù)算和年度績(jī)效計(jì)劃的重要依據(jù)，由政府內(nèi)閣、財(cái)政部和政府各部門共同制定。內(nèi)容主要包括：確定部門的職責(zé)和最終發(fā)展目標(biāo)；評(píng)估完成目標(biāo)所需的各種資源和技術(shù)；考慮可能影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定性因素；等等。
2．編制年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。政府各部門根據(jù)其事業(yè)發(fā)展目標(biāo)來(lái)編制年度績(jī)效計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃與部門預(yù)算是緊密聯(lián)系的，內(nèi)容主要包括：部門本年度可具體、量化的績(jī)效目標(biāo)；完成目標(biāo)所需的資源、策略、方式和過(guò)程等；績(jī)效目標(biāo)與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系；機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理目標(biāo)(人力培訓(xùn)等)；影響目標(biāo)完成的各種潛在因素；績(jī)效考評(píng)的時(shí)間和形式安排；等等。
由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影響，使得不能簡(jiǎn)單衡量公共支出的成本、效益以及二者的關(guān)系，因此，直接考評(píng)公共支出效益比較困難。為了解決這個(gè)問(wèn)題，澳大利亞設(shè)計(jì)了一套績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，用來(lái)衡量政府部門績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及效率的高低。績(jī)效考評(píng)指標(biāo)是依據(jù)之前制定的部門績(jī)效目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)的，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：(1)部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)(outcomes)績(jī)效指標(biāo)。主要是考評(píng)部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)有效性的指標(biāo)；(2)部門產(chǎn)出(outputs)績(jī)效指標(biāo)。主要用來(lái)反映政府部門向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品(服務(wù))的數(shù)量、價(jià)格和質(zhì)量。產(chǎn)出指標(biāo)由聯(lián)邦專款(administereditems)績(jī)效指標(biāo)(主要用以說(shuō)明聯(lián)邦?？畹姆峙涫褂们闆r)和部門基本支出(departmentalitems)績(jī)效指標(biāo)(主要用以說(shuō)明部門基本支出的使用情況)兩部分組成。
3。編制年度公共支出績(jī)效考評(píng)報(bào)告。在一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，政府各部門都要編寫并提交本部門的年度公共支出績(jī)效考評(píng)報(bào)告，以提供績(jī)效考評(píng)的基本信息。內(nèi)容主要包括：本年度計(jì)劃績(jī)效指標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行情況的對(duì)比；與以往年度績(jī)效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的比較；對(duì)未實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)的說(shuō)明及補(bǔ)救措施；對(duì)年度績(jī)效計(jì)劃的評(píng)價(jià)；對(duì)不可行的績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整建議；說(shuō)明報(bào)告中提供的績(jī)效信息的質(zhì)量及其他需要說(shuō)明的問(wèn)題。
4．開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，評(píng)估財(cái)政資金的使用效益。澳大利亞議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)政府各部門公共支出績(jī)效的考評(píng)工作。先由財(cái)政部對(duì)各部門提交的績(jī)效考評(píng)報(bào)告進(jìn)行審核，再報(bào)議會(huì)審議通過(guò)?？荚u(píng)的內(nèi)容主要是：績(jī)效目標(biāo)的完成情況；績(jī)效目標(biāo)的完成與所使用的資源是否匹配；各項(xiàng)支出的合理性；績(jī)效信息的可信度以及考評(píng)方法的 科學(xué) 性；等等?？荚u(píng)結(jié)果會(huì)反饋給各部門，并將作為下一財(cái)政年度戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算安排的 參考 。
5．績(jī)效審計(jì)?？?jī)效審計(jì)是由審計(jì)部門對(duì)政府各部門工作和活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，分為效率審計(jì)和項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)兩種類型。其中效率審計(jì)主要檢查個(gè)人或機(jī)構(gòu)履行職能或開(kāi)展活動(dòng)的程序，以及評(píng)價(jià)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和效率性。項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的范圍比效率審計(jì)要窄，只評(píng)估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在管理方面的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，主要考慮項(xiàng)目和個(gè)人的管理職能。澳大利亞國(guó)家審計(jì)署作為一個(gè)獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)政府的績(jī)效審計(jì)工作。
(三)對(duì)澳大利亞公共支出績(jī)效考評(píng)制度的幾點(diǎn)評(píng)價(jià)
澳大利亞公共支出績(jī)效考評(píng)制度推行以來(lái)，對(duì)于控制政府開(kāi)支、提高公共支出的分配和使用效率起到了明顯的促進(jìn)作用。考察其實(shí)施情況，至少在以下幾個(gè)方面做得較為成功：
首先，制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施做到有法可依。澳大利亞聯(lián)邦政府在1996年至1999年陸續(xù)出臺(tái)了一系列涉及公共部門領(lǐng)域的相關(guān) 法律 ，如1996年的《勞工關(guān)系法》、1998年的《預(yù)算報(bào)表誠(chéng)信法》、1999年的《公共服務(wù)法》；另外還出臺(tái)了一些新的法案以取代舊的法律框架，如以《財(cái)務(wù)管理和誠(chéng)信法》、《審計(jì)總法》等取代了原來(lái)的《審計(jì)法》。這些法律法規(guī)的出臺(tái)，為澳大利亞政府推出公共支出績(jī)效考評(píng)制度提供了法律保障，使公共支出的效益評(píng)價(jià)工作一開(kāi)始就做到有法可依。
其次，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)為考核公共支出效益提供了可行性。績(jī)效指標(biāo)在部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、資源配置和部門產(chǎn)出之間發(fā)揮著橋梁的作用，它將原來(lái)較為抽象的績(jī)效目標(biāo)變得具體化和可操作化，通過(guò)考核績(jī)效指標(biāo)的完成情況，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共支出效益的評(píng)價(jià)。
再次，澳大利亞的審計(jì)法確立了審計(jì)長(zhǎng)的獨(dú)立地位，審計(jì)署是一個(gè)既獨(dú)立于政府，又獨(dú)立于議會(huì)的機(jī)構(gòu)，避免了績(jī)效審計(jì)工作受到政府部門的干擾，保證了審計(jì)結(jié)果的客觀性和公正性。
另一方面，由于公共支出績(jī)效考評(píng)工作在澳大利亞還尚屬探索階段，因此難免存在一些不足之處：首先，考評(píng)工作的主體基本以各個(gè)部門為主，而缺乏對(duì)各部門總體支出效益的評(píng)價(jià)，因而無(wú)法在更高層次上把握政府部門支出結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)整。
其次，考評(píng)結(jié)果還未能更好地參與預(yù)算分配工作的進(jìn)行。雖然澳大利亞政府一直在努力建立將考評(píng)結(jié)果與預(yù)算分配聯(lián)系起來(lái)的預(yù)算制度，但目前仍有許多部門并不重視考評(píng)結(jié)果的使用，在制定部門預(yù)算、分配的時(shí)候并沒(méi)有考慮考評(píng)結(jié)果。
二、澳大利亞公共支出績(jī)效考評(píng)制度對(duì)我國(guó)公共支出改革的啟示與借鑒
與財(cái)政收入改革相比，我國(guó)的公共財(cái)政支出改革明顯滯后。財(cái)政支出的效益低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重收輕支、輕視支出效率和預(yù)算約束軟化等弊端有關(guān)。因此，加快公共支出改革已勢(shì)在必行。而在整個(gè)公共支出改革的過(guò)程中，公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。
(一)我國(guó)建立公共支出績(jī)效考評(píng)制度的現(xiàn)實(shí)意義
1．有利于控制我國(guó)財(cái)政支出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。通過(guò)建立公共支出績(jī)效考評(píng)制度，將政府各部門的職能和事業(yè)與財(cái)政資金的供給范圍和規(guī)模聯(lián)系起來(lái)，改變過(guò)去各級(jí)政府部門年年與財(cái)政爭(zhēng)資金、爭(zhēng)指標(biāo)，討價(jià)還價(jià)，以及給多少花多少、支出不計(jì)成本的做法，使政府各部門切實(shí)樹(shù)立起“效益”的觀念，科學(xué)界定公共支出的范圍，提高公共支出的效益，以控制我國(guó)公共支出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。
