近幾年，雖然縣域經(jīng)濟發(fā)展步伐不斷加快，但縣鄉(xiāng)財力卻增長緩慢，縣鄉(xiāng)收支矛盾仍然相當突出,縣鄉(xiāng)財政仍十分困難，嚴重影響了縣鄉(xiāng)政府機關的正常運轉。究其原因,主要是由于縣鄉(xiāng)收入萎縮，債務負擔重,財政供養(yǎng)人員膨脹,縣鄉(xiāng)配套項目多,支出規(guī)模大,財政入不敷出以及現(xiàn)行財政體制不合理等造成的。綜合各種因素分析，造成縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因有以下幾個方面：
一是縣鄉(xiāng)企業(yè)經(jīng)濟結構單一，發(fā)展缺乏創(chuàng)新，難以適應市場經(jīng)濟，導致收入萎縮，增長乏力。
縣鄉(xiāng)企業(yè)大都屬于基礎設施條件差、技術落后、結構單一、傳統(tǒng)型、資源型、污染型的粗加工小企業(yè)，它們經(jīng)營方式僵化，思想觀念陳舊，產品附加值低，缺乏市場競爭力，再加上經(jīng)營管理不善，不能及時建立市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代企業(yè)制度，原有的支柱企業(yè)紛紛關閉破產，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟沒有適應市場化改革，沒能及時調整經(jīng)濟結構，培育出新的產業(yè)、新的經(jīng)濟增長點，使縣鄉(xiāng)財政收入急劇萎縮，財政遇到了前所未有的困難。以安陽縣為例，安陽縣的五大支柱行業(yè)是鋼鐵、焦化、紡織、煤炭和水泥，財政收入主要依賴這五大行業(yè)，但這些行業(yè)都屬于污染比較嚴重、資源消耗大的粗加工型傳統(tǒng)行業(yè)，一直是安陽縣的基礎性產業(yè)，由于國家宏觀政策的調整，對增長過熱的鋼鐵、水泥行業(yè)限制發(fā)展，對煤礦實行資源整合，對污染嚴重的企業(yè)進行治理整頓，安陽縣為此關停了264家企業(yè)，致使安陽縣財政收入急劇下降。
二是縣鄉(xiāng)政府債務負擔重，加劇了財政風險。
很多縣鄉(xiāng)不考慮實際，不考慮財政承受能力，大搞“形象工程”、“政績工程”，鋪張浪費嚴重，不考慮長遠規(guī)劃，片面追求短期效益，盲目辦企業(yè)上項目，大量舉借債務興建所謂的“高標準、國際化、現(xiàn)代化”的設施和項目，近幾年，各地大興縣鄉(xiāng)道路建設和新建學校，修的公路一條比一條好，一條比一條標準高，普普通通的縣鄉(xiāng)公路修得標準比國道、省道、高速都高，新建的學校稱得上一流，看上去非常漂亮美觀，可縣鄉(xiāng)財力在哪兒，只能靠大量貸款和借款解決，不論是政府直接借的，還是政府擔保借的，到最后都是政府買單，巨額的債務和利息負擔加劇了財政風險，收入增長部分常常滿足不了償債需要，使政府陷入債務危機，進一步加劇了財政困難。截止2004年底，安陽縣縣鄉(xiāng)政府直接顯性債務余額1.9億元，而當年全縣一般預算收入也不過是3.46億元，債務占收入比重高達54.9%。
三是財政供養(yǎng)人員惡性膨脹，縣鄉(xiāng)財政不堪重負
近幾年，按照中央政策，為減輕縣鄉(xiāng)財政壓力，對縣鄉(xiāng)機構進行了幾次大的改革，對人員實行精減分流，雖然取得了一定的成效，但不夠徹底。部分縣鄉(xiāng)出現(xiàn)反彈，人員甚至越減越多，個別縣鄉(xiāng)編制管理混亂，亂設機構，亂進人員現(xiàn)象嚴重，特別是亂增事業(yè)編制、亂設事業(yè)單位和亂進事業(yè)人員等，黨政領導在任期內普遍存在進人現(xiàn)象，沒權進人的單位也安排大量的臨時人員，財政供養(yǎng)人員惡性膨脹，再加上不斷提高工資標準，濫發(fā)地方津貼補貼等，使財政保運轉都非常困難。
四是支出規(guī)模不斷增長，上級要求地方配套項目多，縣鄉(xiāng)財力往往滿足不了。
農業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保、科技等法定支出按政策規(guī)定必須保持一定比例的增長，而縣鄉(xiāng)財力增長有限，預算安排難以滿足，為此縣鄉(xiāng)財政多采取向上級爭取資金的方法，但在向中央申請?？顣r，上級往往要求地方財政配套，甚至有些項目本來由上級安排，理應由上級負擔、落實全部資金，上級卻往往也要求地方配套，近幾年，上級財政要求配套的項目越來越多，如：農業(yè)綜合開發(fā)、衛(wèi)生、教育、社保等，這無形中加大了地方財政負擔，由于縣鄉(xiāng)無財力配套，縣鄉(xiāng)政府也無權改變項目支出標準，無法統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)支出范圍，導致虛假配套、空轉等財政違紀現(xiàn)象發(fā)生。
五是現(xiàn)行財政管理體制不盡合理。
按照現(xiàn)行分稅制財政管理體制，中央集中了75%的增值稅和60%所得稅，省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政僅僅分享增值稅的25%和所得稅的40%，該體制使中央政府集中了大量財力，增強了中央財政的宏觀調控能力，但是卻削弱了地方財力，特別是對縣鄉(xiāng)兩級財政影響巨大?？h鄉(xiāng)財政收入增長主要是依靠這兩大稅種，兩大稅種是縣鄉(xiāng)財政增長最快、最具活力、影響最大的財源，但由于上級財政集中了大部分，留給縣鄉(xiāng)只有很少一部分，縣鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展越快，收入增長越快，上解中央財政的越多，對中央貢獻越大，留給縣鄉(xiāng)的收入和財力下降越快，縣鄉(xiāng)財力并沒有因為收入增長而增加多少財力，極大地影響了縣鄉(xiāng)組織收入的積極性。雖然近幾年中央加大了對地方的轉移支付力度，但由于追加的大都是專項轉移支付，必須?？顚Ｓ?，并沒有使縣鄉(xiāng)可用財力增加，相反，有些專款還需要地方配套，反而加大了縣鄉(xiāng)財政負擔，這也是造成縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計，從1994實行分稅制到2004年，安陽縣完成增值稅19.7億元,上解中央財政達14.7億，縣鄉(xiāng)財政只留下5億元,占上解收入的比重僅僅為34%，2002年后,所得稅實行中央與地方共享后,兩年安陽縣又上解所得稅7052萬元。2004年安陽縣財政一般預算收入達到3.46億元,但也僅僅是個“保工資、保運轉”的吃飯財政。
分析縣鄉(xiāng)財政困難的原因，可以看出有縣鄉(xiāng)政府自身的原因，也有體制上的原因，如何緩解縣鄉(xiāng)財政困難促進縣鄉(xiāng)財政良性運行和可持續(xù)發(fā)展是當前財政發(fā)展的重要課題。我認為應采取“自身發(fā)展、加強調控、完善體制、強化管理”等辦法。
一要立足自身，促進縣域經(jīng)濟加快發(fā)展。
發(fā)展縣域經(jīng)濟是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的重要途徑。縣鄉(xiāng)政府要立足自身，推動經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整，下大力氣扶持能源消耗少、環(huán)境污染小、工業(yè)附加值高、市場競爭力強、經(jīng)濟和社會效益好的新興產業(yè)，充分利用社會資本和民間資本，大力發(fā)展民營經(jīng)濟和第三產業(yè)，努力培育具有本地特色和優(yōu)勢的新的經(jīng)濟增長點，不斷優(yōu)化經(jīng)濟增長方式，幫助解決制約傳統(tǒng)支柱企業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，進一步引導縣鄉(xiāng)龍頭企業(yè)深化產權制度和分配制度改革，支持企業(yè)技術創(chuàng)新，積極參與產品創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，促進一批非公有制企業(yè)做強、做大、做優(yōu)，做大縣鄉(xiāng)財政蛋糕，增強縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展后勁。
二要充分發(fā)揮中央、省對縣鄉(xiāng)財政的調控作用。
繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)機構改革，加快人事制度改革步伐，推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，精減壓縮財政供養(yǎng)人員，將機構、人員編制等上收上一級政府管理，杜絕縣鄉(xiāng)擅自增減機構和人員，保證今后縣鄉(xiāng)機構人員只減不增，切實減輕縣鄉(xiāng)財政負擔；創(chuàng)新省市對縣鄉(xiāng)的財政管理方式，完善現(xiàn)行財政管理體制，進一步擴大“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革試點范圍，規(guī)范縣鄉(xiāng)財政收支，明確縣鄉(xiāng)財權和事權；加大對縣鄉(xiāng)農業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、社保等方面的財政投入，調動縣鄉(xiāng)組織收入的積極性，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。
三是完善財政體制，加大縣鄉(xiāng)財力性轉移支付力度。
現(xiàn)行分稅制財政管理體制，使國家財政集中了大量財力，國家宏觀調控能力顯著增強，為保證縣鄉(xiāng)基層政府的執(zhí)政能力，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，中央財政要進一步完善財政體制，適當提高縣鄉(xiāng)主要稅種的分成比例，或提高主要稅種稅收增量部分對縣鄉(xiāng)的返還比例，或下放部分稅收管理權，或重新確定地方固定收入范圍，適當增加縣鄉(xiāng)固定收入部分；上級財政要規(guī)范轉移支付制度，進一步加大對縣鄉(xiāng)的財力性轉移支付力度，盡量減少專項轉移支付，特別是減少需要縣鄉(xiāng)配套的轉移支付，不斷增強縣鄉(xiāng)財政保障能力。
四是強化縣鄉(xiāng)財政管理。
按照科學發(fā)展觀要求，科學規(guī)范、嚴謹有序的財政管理制度是保證縣鄉(xiāng)財政健康持續(xù)發(fā)展的興財之道?？h鄉(xiāng)要加強收入征管，堅持依法治稅，規(guī)范非稅收入，挖掘收入潛力，確保收入應收盡收；要明確縣鄉(xiāng)政府支出責任，屬于哪級政府承擔的支出責任，由哪級政府承擔，嚴禁轉嫁給下級政府，特別是縣鄉(xiāng)政府；要調整縣鄉(xiāng)支出結構，合理確定縣鄉(xiāng)財政支出順序，強化縣鄉(xiāng)財政管理，按照“一要吃飯，二要建設”的原則，首先縣鄉(xiāng)要“保工資、保運轉”，其次才能集中財力辦事情，要確保農業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等法定支出合理增長，確保重點支出、項目得以順利進行；要加強預算約束，從嚴控制一般性支出，堅決制止鋪張浪費行為，杜絕各種勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”，取消各種不切實際的達標升級活動；制定新的債務管理辦法，建立統(tǒng)一的償債準備金制度，全面清理和消化縣鄉(xiāng)政府債務，嚴禁縣鄉(xiāng)政府舉借新的債務；堅持依法理財、科學理財、民主理財，完善部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等管理制度，提高縣鄉(xiāng)財政資金使用效益。
作者：李國青 文章來源：安陽縣財政局
