一、政府采購管理體制問題
我國目前政府采購管理體制主要有兩種類型：一類是部門管理制，另一類是委員會(huì)制。比如，深圳和安徽采取了部門管理制，規(guī)定財(cái)政部門是政府采購的主管機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門作為政府采購的主管部門，一定程度上有利于對(duì)政府采購的管理，符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革關(guān)于一項(xiàng)行政事務(wù)宜由一個(gè)主管部門管理的精神，避免了多頭管理。但是，各種矛盾和沖突集中在財(cái)政部門，不利于政府采購活動(dòng)的開展，從而妨礙了政府采購制度的順利推行。上海采取了委員會(huì)制，將有關(guān)部門吸納到委員會(huì)，共同參與政府采購政策的制定，便于協(xié)調(diào)和化解部門之間的矛盾，這有利于政府采購制度的建立和推行。
加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束與控制，是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。因此，推行政府采購制度的目的不僅僅在于提供一套完整的操作規(guī)范，而且還必須對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行約束并輔之以有效的監(jiān)督，完善內(nèi)部機(jī)制和健全外部機(jī)制。政府采購的管理體制實(shí)行委員會(huì)制可能比較適合這個(gè)時(shí)期的法制發(fā)展的特點(diǎn)。此外，在建立政府采購制度的初期，實(shí)行委員會(huì)制也有利于協(xié)調(diào)各部門的矛盾和沖突，能有效地克服舊體制的弊端，從而有助于這項(xiàng)制度的確立。實(shí)行部門管理制則有利于政府的工作效率，降低政府運(yùn)作成本。實(shí)行委員會(huì)則有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府運(yùn)作成本。
無論采取哪種管理體制，都應(yīng)將政府采購政策的制訂與執(zhí)行分開。管理機(jī)構(gòu)與采購機(jī)構(gòu)的分離以及采購機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)的分離，各自的權(quán)利義務(wù)的明確，彼此之間可以形成一種制約機(jī)制。從各地的情況來看，采購主管部門與采購政策的制定、采購計(jì)劃的審批，而且還負(fù)責(zé)組織實(shí)施具體的采購活動(dòng)。另一種情況是，成立政府采購機(jī)構(gòu)的地方，政府采購主管部門與采購機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，相當(dāng)于該部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)象的存在，對(duì)政府采購制度的推行有負(fù)面的影響，造成了一種不公平的利益分配機(jī)制，如果任其自由發(fā)展，政府采購制度可能失去原有生命力。這是我國推行政府采購制度中必須引起重視并應(yīng)予妥善解決的問題。
當(dāng)前，我國通過新的政府機(jī)構(gòu)改革三定方案已經(jīng)明確了由財(cái)政部預(yù)算司作為國家政府采購的綜合管理部門，但并沒有明確規(guī)定其他各部委與政府采購管理部門之間的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)情況是：由財(cái)政部承擔(dān)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作，大部分靠財(cái)政撥款執(zhí)行的全國重大項(xiàng)目規(guī)劃審批管理由國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)，政府采購領(lǐng)域的對(duì)外談判，以及如何使我國有關(guān)政策與WTO《政府采購協(xié)議》和APEC的政府采購工作進(jìn)程相銜接，由對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部負(fù)責(zé)，而產(chǎn)業(yè)政策則由國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)制定。在理順政府采購管理體制上，既要明確管理部門的職責(zé)，又要體現(xiàn)效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)一項(xiàng)行政事務(wù)由一個(gè)行政部門管理的原則，建議在政府采購法的制定過程中，能夠很好地考慮建立高效的政府采購管理體制的問題，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)和功能定位，使我國的政府采購活動(dòng)真正建立在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上。
二、政府采購模式的選擇問題
政府采購有集中采購、分散采購以及集中與分散相結(jié)合的采購模式。我國除廣東省采取分散采購的模式外，各地政府采購制度都采取了集中與分散相結(jié)合的采購模式。
集中采購和分散采購各有利弊。第一，集中采購的優(yōu)勢(shì)在于可以形成合力，如果運(yùn)用得當(dāng)，不僅可以調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還可以增強(qiáng)政府對(duì)的調(diào)控能力。第二，集中采購具有規(guī)模效應(yīng)，可以節(jié)約采購成本，有利于形成社會(huì)對(duì)采購活動(dòng)的監(jiān)督。集中采購實(shí)行分批采購，雖具有較強(qiáng)的時(shí)間性和計(jì)劃性，但有時(shí)不利于行政機(jī)關(guān)開展政務(wù)的需要。分散采購用于小額采購和經(jīng)常性采購，能夠滿足政府機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的需要。第三，在建立政府采購制度的初期，以集中采購為主、分散采購為輔的采購模式，可能更有利于這項(xiàng)制度的確立和完善。集中采購能夠獲得最優(yōu)惠的價(jià)格，從而節(jié)省開支，使財(cái)政性資金發(fā)揮最大的效用，而且由于事權(quán)的集中，有助于提高工作效率，節(jié)約采購成本。此外，在地域遼闊、法制基礎(chǔ)薄弱的國家中，集中采購模式有利于形成有效的部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，從而使政府采購制度步入良性的發(fā)展軌道。而實(shí)行分散采購模式不利于對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督，使政府采購制度流于形式，難以建立起真正的政府采購制度。
從我國目前的實(shí)際情況看，宜實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，但集中采購應(yīng)當(dāng)控制在適當(dāng)范圍，否則，從事集中采購的機(jī)構(gòu)就可能成為第二個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，不僅加大了政府的運(yùn)作成本，亦與政府采購的宗旨不合。一般說來，以下幾類采購可以適用集中采購：一是大宗物品的采購，即消耗量大的低值易耗品，如紙張等；二是單位價(jià)值較高的物品，如汽車村算機(jī)、空調(diào)、復(fù)印機(jī)等；三是一定采購限額以上的服務(wù)；四是一定限額以上的工程采購。
我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，國家在建立政府采購制度時(shí)應(yīng)充分考慮我國各地的差異，對(duì)政府采購模式僅作原則性的規(guī)定，或者采用多種采購方式共存的局面，以便各地根據(jù)各自的情況，選擇合適的采購模式。
三、政府采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立、定位及其與相關(guān)部門的關(guān)系問題
如前所述，各地基本采取了集中采購與分散采購相結(jié)合的模式，為實(shí)施集中采購，分別設(shè)立了專門的采購機(jī)構(gòu)。例如，上海設(shè)立政府采購中心進(jìn)行集中采購，深圳設(shè)立專門從事招標(biāo)組織工作的政府采購機(jī)構(gòu)，安徽則設(shè)立省級(jí)政府采購中心負(fù)責(zé)省級(jí)集中采購。但是，這些采購機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)，存在較大的差異。
在建立政府采購制度過程中，對(duì)采購機(jī)構(gòu)的定位是一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一種意見認(rèn)為，采購機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)是代理關(guān)系，采購機(jī)構(gòu)代理財(cái)政部門進(jìn)行采購活動(dòng)。而且，在實(shí)際操作中，采購機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門之間的代理關(guān)系，很可能轉(zhuǎn)變成為行政隸屬關(guān)系，從而違反了政府采購制度的初衷。
另一種意見認(rèn)為，采購機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的獨(dú)立法人，依法享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，獨(dú)立進(jìn)行采購活動(dòng)。采購機(jī)構(gòu)以自己的名義與供應(yīng)商簽訂合同；在供應(yīng)商發(fā)生違約時(shí)，采購機(jī)構(gòu)依法追究供應(yīng)商的違約責(zé)任；采購機(jī)構(gòu)發(fā)生違約時(shí)，依法向供應(yīng)商承擔(dān)違約責(zé)任。這樣采購機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確，與財(cái)政部門的關(guān)系清楚，各自的權(quán)利義務(wù)明確，有利于提高采購效益與效率。
但是，采購機(jī)構(gòu)與使用單位之間的關(guān)系是各地建立政府采購制度中沒有解決的問題。這主要表現(xiàn)在發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)問題時(shí)，使用單位能否直接向供應(yīng)商提出退換產(chǎn)品或者直接要求供應(yīng)商提供售后服務(wù)。我們認(rèn)為，政府采購制度應(yīng)當(dāng)明確使用單位有權(quán)直接要求供應(yīng)商退換產(chǎn)品、提供售后服務(wù)，以減少中間環(huán)節(jié)，降低成本，從而符合政府采購的效益與效率原則。此外，供應(yīng)商與使用單位之間關(guān)系的明確，也使得采購機(jī)構(gòu)與使用單位之間的權(quán)利義務(wù)趨于明朗化。實(shí)行政府采購制度后，由于政府采購的相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門與專業(yè)劃分明確的行業(yè)主管部門有部分交叉、重疊，這就使他們覺得管理權(quán)受到了削弱，影響了其管理職能。政府采購所涉及的行業(yè)管理部門的權(quán)限問題，其實(shí)，兩者是從不同的角度、不同的職責(zé)范圍、不同的管理要求和不同的管理方式履行各自法律法規(guī)所賦予的行政權(quán)力。
四、政府采購市場(chǎng)的培育問題
在實(shí)行政府采購制度中出現(xiàn)的種種問題及受到的種種牽制，很大程度上是由政府采購市場(chǎng)發(fā)育方面的因素造成的。培育政府采購市場(chǎng)要從市場(chǎng)的需求主體、市場(chǎng)的供給主體和市場(chǎng)中介三方面同時(shí)著手。
第一，從政府采購市場(chǎng)的需求主體看。目前我國政府部門內(nèi)部都設(shè)有后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府的物質(zhì)需求由本部門后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供。雖然近年來我國已在逐步改革，實(shí)施機(jī)關(guān)服務(wù)實(shí)體與機(jī)關(guān)脫鉤，但效果還沒有完全體現(xiàn)出來。政府采購市場(chǎng)的需求主體仍然欠缺，仍然不完善。因此，在解決政府采購需求主體時(shí)，要從改革我國傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)著手，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)加快推行相關(guān)服務(wù)實(shí)體與機(jī)關(guān)稅鉤，將這些機(jī)關(guān)服務(wù)實(shí)體推向市場(chǎng)。只有這樣，市場(chǎng)化的政府采購需求主體才能形成并完善。
第二，從政府采購市場(chǎng)的供應(yīng)主體看。目前能為政府部門提供產(chǎn)品、服務(wù)、工程的供應(yīng)商，特別是國內(nèi)的供應(yīng)商，政府采購意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府采購制度的規(guī)定、要求和程序不夠了解。有些甚至還沒有接觸過招標(biāo)投標(biāo)。還有極個(gè)別的供應(yīng)商仍然象過去一樣，通過非競(jìng)爭(zhēng)渠道獲得采購合同。這些都反映出我國政府采購市場(chǎng)的供應(yīng)主體不太成熟。因此，除了要靠供應(yīng)商不斷地參與政府采購活動(dòng)來積累經(jīng)驗(yàn)外，政府采購部門要加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)，提高供應(yīng)商對(duì)政府采購制度和法規(guī)的了解。另一方面，對(duì)供應(yīng)商實(shí)行資格認(rèn)證或準(zhǔn)入管理也十分重要。這一工作應(yīng)由中央統(tǒng)一進(jìn)行，避免各地制定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以形成新的地方保護(hù)主義。
第三，從政府采購市場(chǎng)的中介組織看。我國的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)大都是以行業(yè)、部門劃分業(yè)務(wù)范圍，中介的公正還需要進(jìn)一步的提高沛場(chǎng)化的服務(wù)意識(shí)也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。而且，目前相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)主要面向企業(yè)，能面向政府或者通曉政府采購法規(guī)政策的中介機(jī)構(gòu)還很少。這是政府采購市場(chǎng)中介代理發(fā)育不充分的體現(xiàn)。因此，一方面要強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)意識(shí)，通過改革逐步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)與其主管部門的關(guān)系，打破部門和行業(yè)界限；另一方面要通過政府采購中介代理資格認(rèn)定以及開展相關(guān)培訓(xùn)，使中介機(jī)構(gòu)按政府采購的要求加強(qiáng)自身建設(shè)。
早在1993年底烏拉圭回合談判結(jié)束后，即形成了WTO《政府采購協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》），《協(xié)議》是WTO協(xié)定附錄4中的四個(gè)單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議之一。已于1996年1月1日正式生效。根據(jù)《協(xié)議》的性質(zhì)及其加入條件，一國在申請(qǐng)加入WTO的過程中可不必簽署《協(xié)議》，應(yīng)當(dāng)先加入WTO，然后自行決定是否加入《協(xié)議》。但是，我國在申請(qǐng)加入WTO的談判過程中，一些發(fā)達(dá)國家都極力希望我國簽署《協(xié)議》。并將簽署《協(xié)議》與其他加入WTO的強(qiáng)制性條件綁在一起，作為我國加入WTO的附加條件。歐盟表示，我國可先加入《協(xié)議》，并先享受協(xié)議的權(quán)利，后承擔(dān)義務(wù)。亞太經(jīng)合組織也要求包括中國在內(nèi)的各成員國制定貿(mào)易投資自由化單邊行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)包括政府采購在內(nèi)的十五個(gè)領(lǐng)域擬定出具體的自由化目標(biāo)和措施。美國則把我國作為談判加入《協(xié)議》的重點(diǎn)對(duì)象。
發(fā)達(dá)國家迫切希望我國加入《協(xié)議》的主要原因，是想進(jìn)入我國數(shù)額巨大而且前景廣闊的政府采購市場(chǎng)，并進(jìn)一步占領(lǐng)我國的政府采購市場(chǎng)。一旦我國加入《協(xié)議》，締約方便可名正言順地進(jìn)入我國的政府采購市場(chǎng)。從發(fā)展趨勢(shì)看，我國對(duì)外開放政府采購市場(chǎng)是不可避免的，我國政府采購市場(chǎng)對(duì)外開放的實(shí)際時(shí)間可能會(huì)大大加快。同時(shí)，加入《協(xié)議》是我國融入國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要舉措，既會(huì)使其他締約方進(jìn)入我國的政府采購市場(chǎng)，也可使我國政府采購的立法步伐，建立完善的政府采購配套制度，熟悉國際操作慣例，才能使我國的政府采購市場(chǎng)受法律保護(hù)，取得更大實(shí)效。
