美國經濟學家納克斯（R·NURKSE）1953年在其《不發(fā)達國家的資本形成問題》一書中揭示了發(fā)展中國家在宏觀經濟中存在著供給和需求兩個循環(huán)。他認為，從供給方面看，低收入意味著低儲蓄能力，低儲蓄能力引起資本形成不足，資本形成不足使生產率難以提高，低生產率造成低收入，這樣周而復始，完成一個循環(huán)。從需求方面看，低收入意味著低購買力，低購買力引起投資引誘不足，投資引誘不足使生產率難以提高，低生產率又造成低收入，這樣周而復始又完成一個循環(huán)。兩個循環(huán)相互影響，使經濟情況無法好轉，經濟增長難以實現，這就是著名的“貧困惡性循環(huán)論”。該理論雖然是對發(fā)展中國家經濟不發(fā)達原因的解釋，但對于我國西部地區(qū)來說，也是比較貼切的。
對于如何解決西部大開發(fā)中的資金矛盾，緩解資金的瓶頸制約，理論上可以有很多選擇。如中央財政支持、通過稅收優(yōu)惠“放水養(yǎng)魚”、招商引資特別是吸引外商直接投資、進行金融制度和金融工具的創(chuàng)新擴大貸款規(guī)模、給予西部企業(yè)特殊政策提高證券融資比重等等。但是，就目前我國的財政狀況和現實條件來看，這些選擇存在一些實施上的困難。如中央財政收入占GDP的比重過低，國家可調動的支持西部地區(qū)發(fā)展的資源有限，嚴重制約了國家對西部地區(qū)的援助能力；稅收下調的空間狹窄且效果有限；外資短期內難以大規(guī)模投向西部；等等。從目前的情況看，筆者認為，積極運用國債政策促進西部大開發(fā)倒不失為一個比較好的選擇。這既是由國債自身的特點決定的，也是當前宏觀經濟背景下的一種最為現實的選擇。
首先，舉債開發(fā)西部，可以突破當前財力和一定時期積累率的限制，將零星分散的閑散資金有效地集中起來，形成巨大的“職能資本”，贏得建設時間。
其次，它是充分動員和利用國民經濟儲蓄剩余，實現一定經濟增長速度的有力手段。至2002年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已高達8萬億元，因此，完全可以發(fā)揮國債“金邊債券”的優(yōu)勢，通過發(fā)行國債吸收居民儲蓄，增加投資。
第三，有利于改善銀行的信貸資產質量，提高資金使用效率。由于經濟環(huán)境的影響和企業(yè)的普遍不景氣，我國金融機構的存貸差逐年擴大。1999年存貸差為15045億元，到2001年底已上升到31302億元，存貸差占存款余額的比重由13.8%上升到21.8%，也就是說有1 5強的銀行信貸資金未得到有效利用。通過向金融機構定向發(fā)行國債，可以緩解銀行經營壓力，并使資源得到有效配置。
第四，舉債成本較低，時機有利。目前，經過連續(xù)數次降息，銀行利率已調至歷史最低水平，此時通過發(fā)行中長期國債運用于西部大開發(fā)，能夠取得既擴大國債規(guī)模又降低籌資成本的雙贏效果。
如何運用恰當的國債政策促進西部大開發(fā)呢？筆者認為，就目前而言，至少可以從以下方面努力：
1.進行國債發(fā)行品種的創(chuàng)新，發(fā)行西部開發(fā)建設國債，籌集的資金專項用于西部地區(qū)
由于這種專項國債屬于建設國債，因此，在發(fā)行數量、期限安排、利率設置、付息方式等方面應靈活考慮。在利率設置上，可實行浮動利率，以避免未來通脹帶來的利率風險；在付息方式上，對期限較短的國債可到期一次還本付息，對期限較長的（如5年以上甚至10年以上），可選擇每年付息的方式，即發(fā)行附息國債；在期限設置上，可長短結合，但考慮到當前利率較低，宜以長期為主，如10年、15年甚至更長。同時，還應注意調整好國債發(fā)行的期限搭配，避免出現償債高峰，加大國債償還的壓力，并造成國債規(guī)模過快膨脹；在發(fā)行對象上，既可面向商業(yè)銀行、保險公司等機構投資者發(fā)行，也可面向普通的個人投資者發(fā)行。
2.在國債資金的安排運用上，給予西部地區(qū)傾斜政策，取消西部地區(qū)對中央財政項目資金的配套要求
按照現行政策，所有安排有國債資金的建設項目，都要求落實配套資金，而且配套資金到位的比例不能低于財政資金的到位比例。這一政策對于控制投資規(guī)模，防止資金來源不落實，拖長項目建設工期而形成“胡子工程”有一定積極意義。但由于西部各省區(qū)財力有限，資金配套要求實際上限制了西部各省區(qū)爭取中央建設資金的能力，不利于西部的發(fā)展。因此，從扶持的角度出發(fā)，對西部地區(qū)的資金配套要求應該撤消，項目建設資金應由中央財政全額轉移支付。
3.允許西部地方政府發(fā)行一定量的地方債券
盡管根據《預算法》的規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但隨著近年來建設性支出的日益擴大，地方政府尤其是西部地方政府通過發(fā)行債券籌集建設資金的要求變得愈加迫切。同時，1998年增發(fā)1000億元特殊國債中500億元轉借給地方政府和1999年增發(fā)600億元中有300億元轉貸地方，也實際上是中央政府替地方政府發(fā)行債券。有鑒于此，適應西部大開發(fā)的需要，可以考慮允許西部地方政府發(fā)行一定量的地方債券，以規(guī)范的債務形式取得資金，彌補建設資金的不足，這不僅有利于提高資金的使用效率，而且中央財政的國債負擔也有望降低到適當水平。具體地，可以由中央立法，在一定時期內賦予西部省級地方政府向全國范圍發(fā)行地方公債的舉債權，并由中央政府嚴格掌握和控制地方的發(fā)債規(guī)模和投向，保證地方公債用于地方基礎設施、公用事業(yè)建設項目。同時，應建立嚴格的償債制度，規(guī)定地方財政必須建立專門的償債基金，除地方所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外，每年年初作預算時必須按一定比例安排公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務收入不能用于償還舊債，以確保必要的償債資金來源。
4.選好國債的投資方向和重點，把國債資金用在刀刃上，讓有限的國債資金發(fā)揮最大的效用
國債資金的投入重點應以基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護為主，側重于解決西部開發(fā)中面臨的交通、能源、通訊、農業(yè)、水利等方面重大基礎設施項目投資不足的問題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，化解區(qū)位劣勢。但是，為了加快西部產業(yè)結構升級，較好地解決資金回報、還本付息來源等問題，國債資金也應當介入國有大型骨干企業(yè)的技術改造領域和一些適合政府投資的高科技領域，并將其發(fā)行、項目投資、項目經營和還本付息等活動建立在運用這些國債所形成的資產及其收益上，最終作為還本付息的財產基礎和資產來源。在形式上，應改變以往單純的直接投資形式，以財政貼息、投資補貼等多種形式來發(fā)揮國債投資的杠桿功能，帶動和輻射社會上居民和企業(yè)等民間資本的投資，收到國債資金“四兩撥千斤”之效。
5.完善監(jiān)督機制，加強對西部開發(fā)國債資金的管理和監(jiān)督
提高資金的使用效益，不僅事關積極財政政策的落實，而且事關中、西部地區(qū)的發(fā)展，事關整個經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。因此，應當采取堅決有力的措施，加大對國債資金的監(jiān)督檢查力度，對擅自挪用國債專項資金，隨意擴大工程規(guī)模、拖延工期、留下資金缺口或因工作失職造成資金損失浪費的，要追究有關領導人和當事人的責任。同時，要由事后監(jiān)督管理向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查有機結合轉變，要形成多環(huán)節(jié)、全過程的監(jiān)督格局。要通過加強監(jiān)督，督促項目單位管好用好國債資金，確保國債投資發(fā)揮預期效應。
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