當(dāng)前，社會各界對政府預(yù)算公開的呼聲越來越高。然而，從各地推進部門預(yù)算改革實踐情況來看，已取得了很大的成效，但也存在不少問題。
一、縣級部門預(yù)算改革進展?fàn)顩r
（一）部門預(yù)算改革意識全面確立
縣級政府、人大及其財政部門已經(jīng)充分認(rèn)識到搞好部門預(yù)算改革的必要性和緊迫性。這不僅是適應(yīng)行政事業(yè)單位財務(wù)會計制度改革的需要，而且是深化財政預(yù)算管理，建立公共財政，規(guī)范財政分配行為，提高財政管理水平的迫切要求，也是促進增收節(jié)支，搞好縣級財政收支平衡的重要舉措。
（二）部門預(yù)算改革工作全面推進
首先是搞好試點，逐步推開。其次是摸索辦法，逐步規(guī)范。再次是建章立制，逐步入軌。
（三）部門預(yù)算監(jiān)督力度全面加大
主要表現(xiàn)在部門預(yù)算由初期縣級政府審查批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為現(xiàn)在納入人大財政預(yù)算審查監(jiān)督范圍之內(nèi)，從而有力地促進部門預(yù)算編制及其管理工作的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化。
二、縣級部門預(yù)算改革過程中存在的主要問題
（一）部門單位的思想認(rèn)識還不夠統(tǒng)一
對部門預(yù)算編制工作重視程度不夠，存有應(yīng)付了事的現(xiàn)象；在部門預(yù)算執(zhí)行方面，自我約束力不強，隨意性較大，預(yù)算法定性意識較差，致使許多部門單位的部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算數(shù)偏差較大，失去了部門預(yù)算應(yīng)有的作用。
（二）部門預(yù)算編制還不夠規(guī)范
一是編制方法不盡科學(xué)。雖然目前各地基本采取零基預(yù)算法，但實際操作不夠徹底，仍然存有“基數(shù)加增長”的做法，主要是對一些公用經(jīng)費和專項業(yè)務(wù)經(jīng)費的安排，一般還是按照基數(shù)加適當(dāng)增長，這與實際要求有一定的出入。二是編制時間不夠及時，導(dǎo)致部門預(yù)算批復(fù)較遲，一般部門預(yù)算要在5月份左右才能正式下達，這對部門單位嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算帶來許多負(fù)面影響。三是編制內(nèi)容不夠完整。主要是在年初編制預(yù)算時，一些部門單位的收入項目不全，或者匡算不足，人為打折扣，有的甚至將部門單位收取的預(yù)算外收入不納入收入預(yù)算之中，未能做到預(yù)算內(nèi)外資金一本預(yù)算；一部分該由部門單位使用管理的支出項目，財政又不將其納入年初部門預(yù)算之中，仍由財政部門控制下達，致使部門預(yù)算下達后，追加支出項目頻繁，使部門預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和透明度。四是編制依據(jù)不夠充分合理。一方面表現(xiàn)在公用經(jīng)費定額難以準(zhǔn)確確定，特別是相對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政財力比較拮據(jù)而言，編制定額普遍偏低，無法適應(yīng)和滿足部門單位正常運轉(zhuǎn)的需要。另一方面，財政部門在編制部門預(yù)算時，缺乏部門單位詳細(xì)的信息資料，如各個部門收費收入的項目、政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)以及收入變化分析資料，資產(chǎn)負(fù)債家底狀況及其對部門預(yù)算影響的資料，各部門單位專項業(yè)務(wù)職能以及保證正常運轉(zhuǎn)的最低公用經(jīng)費水平資料等等。目前，縣級財政部門還未能建立一個比較完整、系統(tǒng)的編制部門預(yù)算的信息資料庫，因而在實際編制和審查部門單位預(yù)算時具有盲目性，失去應(yīng)有的主動權(quán)。五是編制及其批復(fù)不夠細(xì)化。主要是部門預(yù)算支出的預(yù)算用途不夠明確，未能按照預(yù)算支出科目進行詳細(xì)劃分、分解和批復(fù)，結(jié)果容易造成相互混淆、相互擠占、相互調(diào)劑的現(xiàn)象。六是部門預(yù)算編制未能留用余地，使得部門預(yù)算可塑性較小，可操作性差。七是部門預(yù)算的調(diào)整不夠規(guī)范，審查不夠嚴(yán)格，存有頭重腳輕的現(xiàn)象。
（三）部門預(yù)算執(zhí)行還不夠嚴(yán)格
主要存在部門支出不能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，科目之間、項目之間相互調(diào)劑、錯位現(xiàn)象比較突出，行政經(jīng)費擠占挪用事業(yè)經(jīng)費時有發(fā)生，專項經(jīng)費不能?？顚Ｓ?，超預(yù)算超計劃用款仍然存在。
（四）部門預(yù)算監(jiān)管還不夠到位
一是財政監(jiān)管不夠得力，突出表現(xiàn)在對部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查乏力，存有一撥了之現(xiàn)象，重編輕管，使得部門預(yù)算流于形式。二是人大監(jiān)督不夠深入，重程序，輕實質(zhì)，對部門預(yù)算審查監(jiān)督還沒有建立一個比較完善的監(jiān)督機制，進而出現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督由過去對預(yù)算草案“看不懂”到現(xiàn)在“看不完”，預(yù)算審查監(jiān)督費時、費力、效果差。三是審計監(jiān)督不夠扎實。重結(jié)果，輕原因，對部門預(yù)算執(zhí)行情況審計，往往只是就收支審收支，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門預(yù)算發(fā)生差異的原因揭示不足，審計監(jiān)督的深度和力度有待進一步提高。與此同時，由于部門單位會計核算與部門預(yù)算科目和項目不相銜接，使得部門單位對部門預(yù)算明確的專項支出未能進行明細(xì)分戶核算，結(jié)果造成部門預(yù)算數(shù)與部門實際發(fā)生數(shù)難以一一對照檢查，使審計監(jiān)督部門很難查清部門單位是否存在巧立名目騙取、套取財政補助，是否存在部門預(yù)算專項支出“短斤少兩”被克扣問題，是否存在財政及其主管部門安排人情支出、撥人情款問題等。
（五）部門預(yù)算改革的相關(guān)配套措施還不夠健全完善
一是缺乏一個比較科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算編制操作規(guī)程，包括較為科學(xué)統(tǒng)一的部門預(yù)算表式、編制方法和編制軟件等。二是缺乏一個行之有效的部門預(yù)算審查監(jiān)督跟蹤管理辦法。三是缺乏一個財政專項資金投放項目備選制度。四是缺乏一個部門預(yù)算編制信息管理制度。五是缺乏一個部門預(yù)算績效評估制度等。
三、影響縣級部門預(yù)算規(guī)范編制及其執(zhí)行的主客觀因素
第一，受縣級財政財力拮據(jù)客觀因素影響，使得部門預(yù)算的可操作性不夠強。主要表現(xiàn)在公用經(jīng)費定額偏低，難以滿足日常辦公需要。一方面部門有反映，要求財政提高經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，增加公用經(jīng)費，保證正常運轉(zhuǎn)；另一方面，財政部門則是心有余而力不足，只能做到有多大蛋糕就切多少，不可能全部滿足部門單位的要求，供需矛盾十分突出。正因為如此，由于部門單位維持性經(jīng)費預(yù)算安排不足，必然導(dǎo)致專項經(jīng)費預(yù)算被擠占挪用，這樣就客觀造成部門預(yù)算的可操作性不強。
第二，受行政行為和部門職責(zé)不確性因素影響，使得部門預(yù)算執(zhí)行的到位性比較差。盡管年初財政、人大審查批復(fù)的部門預(yù)算比較細(xì)致、全面，但一方面由于部門單位自身行政事業(yè)行為的變化和行政事業(yè)任務(wù)的追加變更以及非預(yù)料事件活動的頻繁發(fā)生，加之部門單位年初預(yù)算編制較緊，基本沒有預(yù)留未預(yù)料的一塊支出預(yù)算，勢必造成既定的部門支出預(yù)算難以嚴(yán)格執(zhí)行到位。另一方面，政府及其他行政單位下達給部門預(yù)算單位的非職責(zé)、非預(yù)算內(nèi)的行政事項太多，只下達任務(wù)，不追加經(jīng)費，使得部門預(yù)算單位難以適從，迫使部門單位預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)錯位和挪位，難以保證按年初批復(fù)的預(yù)算完全實施到位。
第三，受部門單位主觀認(rèn)識不足因素影響，使得部門預(yù)算編制和執(zhí)行隨意性比較大。一方面部門單位存在應(yīng)付了事的狀況，特別是對有關(guān)專項業(yè)務(wù)經(jīng)費和項目經(jīng)費預(yù)算的編制，一般都是由部門單位自報。然而部門單位在實際編制時，不管輕重緩急，不管能否執(zhí)行，隨意匡估，編報了事，缺少可行性研究，未能將部門預(yù)算編制工作當(dāng)一回事，存有領(lǐng)導(dǎo)不重視，財務(wù)人員不認(rèn)真的現(xiàn)象。另一方面，部門單位對財政下達的預(yù)算，不能嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算約束意識差，致使部門預(yù)算形式化，執(zhí)行效果不夠理想。
第四，受收支政策性變化因素影響，使得部門預(yù)算的穩(wěn)定性不強。首先是部門單位預(yù)算外收費收入，在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，因收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)以及收費規(guī)模的增減變化，將直接影響部門支出預(yù)算的實現(xiàn)，部門單位收入少實現(xiàn)多少，則相應(yīng)的支出預(yù)算就要減少多少。其次是年度預(yù)算之后，新出臺的有關(guān)增人增資支出和專項活動經(jīng)費，不少縣級財政由于財力拮據(jù)，均要求有收入的部門單位自行消化解決，在部門單位預(yù)算外收入沒有超收的情況下，這些維持性剛性支出勢必又要擠占年初專項經(jīng)費預(yù)算。另外，部門單位存在的潛在債務(wù)因素，也將影響部門預(yù)算的正常實施。
第五，受部門預(yù)算編制基礎(chǔ)工作不扎實和管理制度不健全因素影響，使得部門預(yù)算規(guī)范性不高。由于各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，財政財力水平不同，加之財政財務(wù)管理水平的差異，各地編制部門預(yù)算的認(rèn)識、方法、程序、原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和要求都不盡相同，各地各做法，沒有一個比較規(guī)范統(tǒng)一的管理模式，特別對部門單位的專項業(yè)務(wù)費用和專項項目支出的安排，無論是部門單位，還是財政部門，均缺乏比較科學(xué)合理的測算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏較為可行的項目績效評審辦法，因而縣級部門預(yù)算編制質(zhì)量總體不高，規(guī)范性比較差。
四、深化縣級部門預(yù)算改革的幾點建議
（一）必須進一步提高認(rèn)識，不斷推進部門預(yù)算改革進程
一是要迅速擴大試點范圍，全面推行部門預(yù)算。二是要加強宣傳，增強部門預(yù)算的法定意識。三是要整體配合，全方位地促進部門預(yù)算改革。
（二）必須進一步細(xì)化辦法，不斷完善部門預(yù)算改革工作
第一，要優(yōu)化部門預(yù)算編制方法。大力推行零基預(yù)算法，夯實編制基礎(chǔ)工作，逐步建立各部門各單位部門預(yù)算專項經(jīng)費項目庫和基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，科學(xué)制定公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，研究確定部門單位專項業(yè)務(wù)費編制依據(jù)，增強部門預(yù)算的可操作性，減少隨意性。
第二，要規(guī)范部門預(yù)算編制程序。堅持自下而上、上下結(jié)合，注重加強同主管部門、預(yù)算單位的溝通與協(xié)調(diào)，及時調(diào)研部門單位存在的難點、重點問題，達到共同編制好部門預(yù)算，使部門預(yù)算編制更加貼近實際，更具有準(zhǔn)確性。
第三，要明確編制口徑。準(zhǔn)確搞好支出口徑的劃分和界定，重點是專項項目支出與專項業(yè)務(wù)費用的劃分，日常公務(wù)費與專項業(yè)務(wù)費的劃分，并保持部門預(yù)算編制口徑的穩(wěn)定，使部門預(yù)算編制更加科學(xué)，更具有可比性。
第四，要細(xì)化部門預(yù)算編制及其批復(fù)的內(nèi)容。收入方面：不僅要核定部門單位自行征收收入預(yù)算數(shù)，而且要明確財政補助收入數(shù)；支出方面，不僅要編制和批復(fù)到人員支出，日常公用支出、專項項目支出具體支出結(jié)構(gòu)，而且還要按照預(yù)算支出用途進行編制和批復(fù)。不僅年初部門預(yù)算編制和批復(fù)要細(xì)分，而且對下半年調(diào)整的部門預(yù)算也要細(xì)分，不僅對財政補助收入部分的支出具體用途要細(xì)分，而且對部門單位所取得的收入具體用途也要細(xì)分下達。只有這樣，才能便于加強對部門預(yù)算執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督和預(yù)算分析。
第五，部門預(yù)算編制應(yīng)留有余地。在編制部門預(yù)算時，既要努力匡足匡全收入預(yù)算，又要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，堅持有保有壓，并視財力可能盡可能地安排適當(dāng)比例的預(yù)留經(jīng)費，增強部門預(yù)算的預(yù)見性和可行性。
第六，要搞好部門預(yù)算管理與會計核算管理的銜接。不斷細(xì)化部門預(yù)算單位會計核算基礎(chǔ)工作，強化對部門預(yù)算中各項專項支出的分戶核算，以便一目了然地反映出各項專項支出的具體執(zhí)行情況，從而為加強對部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查奠定基礎(chǔ)。財政及其主管部門在部門預(yù)算之外追加下達的?？?，必須詳細(xì)列明預(yù)算支出科目，列明具體用途和“款、項、目”，同時不要將追加款項混編在部門調(diào)整預(yù)算之中，以便審計監(jiān)督機關(guān)檢查部門單位有否堅持?？畹膶Ｓ眯裕瑱z查財政及其主管部門分配追加指標(biāo)的合規(guī)性和科學(xué)性。
第七，要及早編制和批復(fù)部門預(yù)算。在縣級人代會審議結(jié)束后，應(yīng)隨同財政預(yù)算及時分解、批復(fù)到部門單位，減少追加調(diào)整項目，做到能下達的及時下達，盡可能地納入到年初部門預(yù)算之內(nèi)，確保部門單位有計劃、按進度用款，充分發(fā)揮有限資金的使用效益。
第八，要搞好部門預(yù)算的調(diào)整。嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整紀(jì)律，增強部門預(yù)算的嚴(yán)肅性。
（三）必須進一步健全措施，不斷深化部門預(yù)算管理
一是要探索建立部門預(yù)算績效評審機制，著力提高部門預(yù)算的績效性。二是要加快國庫集中支付制度建立及其實施進程，促進部門預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。三是要強化收支兩條線管理，保證部門預(yù)算的圓滿實現(xiàn)。四是要深化政府采購工作，努力節(jié)約部門預(yù)算支出。
（四）必須進一步強化監(jiān)督，不斷規(guī)范部門預(yù)算行為建立健全監(jiān)督體系，保證部門預(yù)算編制規(guī)范運作、執(zhí)行嚴(yán)格到位
一是要強化人大的監(jiān)督。加大對部門預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算全過程的審查監(jiān)督，切實增強部門預(yù)算的法制性。二是要強化政府及其財政部門的監(jiān)督。既要抓好部門預(yù)算編制的審查，更要抓好部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，搞好源頭管理，強化事中監(jiān)督，堅決克服預(yù)算一下了之，資金一撥了之的現(xiàn)象；嚴(yán)格控制政府及其部門的行政行為，實行政府扎口管理，凡是沒有預(yù)算資金保障的追加行政項目，原則上一律不予報支經(jīng)費，不斷優(yōu)化部門預(yù)算執(zhí)行的外部環(huán)境，切實增強部門預(yù)算編制及其執(zhí)行的科學(xué)性、適用性和效益性。三是要強化審計監(jiān)督。定期或者不定期地開展好部門預(yù)算執(zhí)行情況的專項審計，切實增強部門預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果的合規(guī)性、真實性和準(zhǔn)確性。四是要強化部門單位的自我監(jiān)督。重點抓好所屬單位嚴(yán)格執(zhí)行好部門預(yù)算，切實增強部門預(yù)算執(zhí)行的約束性和主動性。
（作者單位：戴紅英，江蘇省射陽縣財政局；張程，江蘇省射陽縣審計局）
