《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：今后五年審計工作的主要任務(wù)是：積極開展效益審計，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益。在審計內(nèi)容和審計方式上堅持“兩個并重”，即實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。效益審計的重點是揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失和國有資產(chǎn)流失等，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。五年規(guī)劃是審計署在全面總結(jié)和分析我國審計工作二十年來的經(jīng)驗和世界審計發(fā)展的潮流之后，把效益審計作為一個獨立的審計類型付諸于我們未來的事業(yè)。這對我們審計實務(wù)工作者、審計理論工作者都是一個全新的課題，需要在實踐中和理論上全面實踐。
（一）正確理解和把握效益審計的定位，充分認(rèn)識效益審計的難點。
根據(jù)審計法的規(guī)定和審計工作發(fā)展實際，今后審計工作要全面監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實、合法、效益。二十年來的審計工作雖然取得了很大成績，但在審計內(nèi)容上基本沒有超出檢查財政財務(wù)收支合法性的范疇。在審計體制建立的開始主要是搞合法性審計，近年來注入了真實性的內(nèi)容，工作中雖然涉及到一些效益方面的問題，但尚未把效益審計作為一項獨立的審計類型進(jìn)行全面實踐和探索。當(dāng)前財經(jīng)領(lǐng)域違法違紀(jì)問題仍然比較普遍，這要求今后審計工作必須把真實合法性審計繼續(xù)作為重要任務(wù)來抓。同時，必須在效益審計方面積極探索。這是因為：（一）形勢的發(fā)展對審計工作提出了新要求，需要審計工作不僅在查處違法違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財政資金使用效益方面發(fā)揮更大的作用；（二）二十年來我國審計工作取得了長足的發(fā)展，在軟件和硬件上都為我們開展效益審計打下了必要的條件，開展效益審計的時機(jī)已成熟；（三）開展效益審計符合國際潮流，這也是我國審計與國際審計發(fā)展接軌的需要。因此，五年規(guī)劃要求今后要全面履行審計監(jiān)督的法定職責(zé)，這是符合實際情況和審計工作發(fā)展趨勢的。
開展效益審計是今后五年提高審計工作水平的重要舉措，也是審計工作的發(fā)展方向，是現(xiàn)代審計的主流。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會的管理水平不高，財經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題還比較普遍；各項基礎(chǔ)管理比較薄弱，缺乏完善的效益評價標(biāo)準(zhǔn)體系；審計人員的素質(zhì)、能力和工作水平，也不完全適應(yīng)效益審計的需要。因此，必須從實際出發(fā)，積極探索中國特色的效益審計路子，不能完全照搬國外績效審計的模式。在效益審計中應(yīng)把握以下原則：第一，應(yīng)當(dāng)把效益審計作為一個獨立的審計類型進(jìn)行探索，不能滿足于在真實合法審計中發(fā)現(xiàn)一些效益方面的問題；第二，我國目前的效益審計應(yīng)以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失等問題，而不是象國外那樣搞全面的效益評估。第三，效益審計的范圍主要是財政性資金，主要以促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益為目的。
盡管審計署五年規(guī)劃對效益審計提出了較高的要求。但是，要完成在2007年效益審計力量占整個審計力量的一半左右，任務(wù)不輕。首先效益審計特別是財政效益審計是一項沒有完整模式的審計類型，需要在探索中漸進(jìn)發(fā)展。其次，在實際工作中，要面臨許多技術(shù)性的問題，如審計報告標(biāo)準(zhǔn)、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計風(fēng)險控制、專家意見鑒別等。因此，只有全面分析工作的難點，才能把握工作的重點。從實際情況看 ,主要的難點有：
1.財政體制本身對效益審計的掣制作用。財政體制是財政審計的重要載體。從目前的情況看，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的公共財政框架尚未建立。從收入情況看，中央和地方的財權(quán)已基本確定，這樣，對審計不會產(chǎn)生多大的牽制作用，如國稅審計、關(guān)稅審計等已步入正軌。但是，對財政效益審計產(chǎn)生掣制作用主要來自于支出。一是財政支出總量不足與財政資金損失浪費(fèi)并存，支出中的“越位”現(xiàn)象比較普遍，“缺位”矛盾也相當(dāng)突出；二是財政支出結(jié)構(gòu)性差異十分突出，財政管理和控制機(jī)制尚未健全。財政支出中的“越位”和“缺位”的矛盾，使財政效益審計在實際執(zhí)行中首先面臨較大的不確定性，面臨政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)等各方面的困難。以轉(zhuǎn)移支付為例，目前這項政策成為我國處理中央與地方政府財力關(guān)系的重要手段。但是，由于轉(zhuǎn)移支付沒有一項專門的法律來確定中央和地方的財力分配關(guān)系，在具體的使用中往往存在預(yù)算不細(xì)化、預(yù)算管理不透明、資金分配隨意性大和預(yù)算不完整等問題,結(jié)果出現(xiàn)置換、擠占挪用財政資金和向人大瞞報預(yù)算情況等，這些問題看起來是真實性的問題，其實與效益性緊密相聯(lián)。比如說，支農(nóng)資金、教育專項資金、以工代賑資金、專項扶貧資金等，這種資金的社會效益性直接與經(jīng)濟(jì)效益緊密相連，是財政效益審計的重要方面。
2．轉(zhuǎn)變觀念意識，積極開展財政經(jīng)濟(jì)效益審計
轉(zhuǎn)變觀念,實現(xiàn)財政審計工作方法的創(chuàng)新，是實現(xiàn)財政效益審計的重要前提。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計領(lǐng)域不斷拓展，審計環(huán)境正發(fā)生著重大變化，要求政府使用有限的資源而最大限度地向社會提供公共服務(wù)，提高工作效率和效果。審計監(jiān)督由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計向檢查內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效益延伸是形勢發(fā)展的需要，審計工作不僅在查處違紀(jì)違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財政財務(wù)管理水平和資金使用效益上發(fā)揮更大的作用。但是，對于財政經(jīng)濟(jì)效益審計目前還有不同的認(rèn)識。一種觀點認(rèn)為,財政同級審和上審下難度本來就大,開展效益審計的內(nèi)在需求沒有真正產(chǎn)生。另外一種看法是,雖然我們近年來也搞了一些效益審計，但是，目前的人員素質(zhì)等條件的限制可能開展效益審計有困難，出力不討好。我們認(rèn)為,這兩種認(rèn)識都失之偏頗,存在一些不同的認(rèn)識也是情理之中的事。新形勢下的財政效益審計應(yīng)當(dāng)是全新的、基于真實性基礎(chǔ)上的獨立的審計類型。是將行政事業(yè)、農(nóng)林水、固定資產(chǎn)投資、社保等內(nèi)容,納入財政效益審計的范疇，整合審計資源,實現(xiàn)由傳統(tǒng)的、單一的財政審計向各專業(yè)審計一體化轉(zhuǎn)變，以便全方位、多層次的評估和反映整個財政經(jīng)濟(jì)活動對社會公眾和社會公益支出的優(yōu)劣，使我國的財政審計真正與國際上的財政審計和政府審計趨同，體現(xiàn)全球化的特點。因此，需要我們在認(rèn)識上解決問題。如果這個問題不解決，首先在決策層和執(zhí)行層產(chǎn)生一定的抑制作用或過激性，對財政效益審計的發(fā)展不利,特別是審計機(jī)關(guān)的決策層,需要從前瞻的戰(zhàn)略來認(rèn)識和理解這個重要問題。
3.財政效益審計亟需全新的審計理論支持 。二十年以來,我們的審計理論整體落后于審計實踐。主要表現(xiàn)為：理論只注重于對理論學(xué)科自身的研究，沒有更多的關(guān)注我國現(xiàn)實的審計操作、審計技術(shù)的應(yīng)用，理論與實踐的脫節(jié)造成了對理論資源的浪費(fèi)；財政理論與財政審計理論油水分離，沒有達(dá)到相互指導(dǎo)、相互借鑒和相互吸收的水乳交融狀態(tài)；審計理論特別是財政審計理論缺乏系統(tǒng)性和針對性，對未來的審計工作不能起到指導(dǎo)作用；以經(jīng)濟(jì)效益審計為例, 審計理論只限于介紹、詮釋和認(rèn)識階段,沒有把我國的審計實踐與世界審計先進(jìn)理論有機(jī)結(jié)合起來。因此，我們的財政審計理論應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞五年規(guī)劃，全面構(gòu)筑社會主義公共財政審計框架,對財政經(jīng)濟(jì)效益審計的定義、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面的闡述，需要我們業(yè)內(nèi)的理論家和實踐者要有良好的合作精神和勇氣。一是理論要有超前性，對我國建立社會主義公共財政的理論進(jìn)行深入探討，打破審計、財政和理論界的門戶界限，開展理論交流，相互補(bǔ)充。二是要有世界性。要針對世界經(jīng)濟(jì)全球化的特點，重點研究發(fā)達(dá)國家財政理論及審計理論，研究西方公共財政效益審計準(zhǔn)則和質(zhì)量控制體系，使中國財政審計融入現(xiàn)代世界審計潮流之中。三是實用性。所謂實用性就是審計理論的研究要為實踐服務(wù)，在未來的中國財政效益審計中起到理論指導(dǎo)實踐的作用。
(二)財政效益審計的模式構(gòu)想
財政效益審計的基本目標(biāo)是促進(jìn)公共財政財務(wù)支出和資源在社會公共領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、公平和有效，公共財政支出的來源是納稅人的支出，這些支出是否公正、公正和有效，是社會的民主要求。從民主公開的角度和世界審計發(fā)展的潮流看，加強(qiáng)審計結(jié)果公開，接受公眾的監(jiān)督，求真務(wù)實已成為必然。在這個過程中充分體現(xiàn)：審計監(jiān)督（過程） 被審計單位（執(zhí)行和反饋） 公眾（民主監(jiān)督） 政治文明（社會效果）,最終體現(xiàn)人民（公眾）的監(jiān)督，促進(jìn)政府廉政，體現(xiàn)參與管理國民經(jīng)濟(jì)的權(quán)力。正如李金華審計長指出的那樣：要從查處嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)入手，積極探索經(jīng)濟(jì)效益審計。因此，財政效益審計的核心要從公共支出和資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面進(jìn)行全面審計評價。
從我國的現(xiàn)實情況看，財政效益審計還不能一步到位，必須體現(xiàn)“先易后難，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，分階段確立審計目標(biāo)。從實踐情況看，財政效益審計目標(biāo)大體可分為以下幾個階段：
初級階段即公共支出的經(jīng)濟(jì)性審計。既然財政效益審計是一個全新的審計類型，又無經(jīng)驗可鑒，因此，必須要從我們社會主義市場經(jīng)濟(jì)這個基本前提出發(fā)，以科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)我們的工作。在初級階段，要立足財務(wù)收支審計，在揭露嚴(yán)重影響效益問題的基礎(chǔ)上，拓展財政效益審計，重點放在“經(jīng)濟(jì)性”即社會公共財政資金的節(jié)約上。對重點部門的重點資金、重大的政府投資項目等財政支出比較集中的部位開展效益審計。這樣，一是目標(biāo)的主要明確，二是容易操作，三是探索積累經(jīng)驗，為全面開展財政效益審計打基礎(chǔ)。
提高階段即全面的財政效益審計階段。在這個階段，要在總結(jié)、吸收和消化的基礎(chǔ)上，全面建立一整套的適合我國審計制度的財政效益審計制度，包括財政效益審計制度、評價指標(biāo)體系和操作規(guī)范，使在初級階段啟蒙的、零碎的、分散的、無體系的財政效益審計發(fā)展為一個適應(yīng)我國審計體制的全新審計模式。這些內(nèi)容主要有科學(xué)預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，效益審計準(zhǔn)則等，最終形成與公共財政相配套的財政效益制度，促進(jìn)我國公共財政對全社會資源的公平分配，使財政支出透明化，體現(xiàn)社會主義公共財政的民主性。
升華階段即基于提高階段的全面的效果性財政效益審計。中心內(nèi)容是全面、客觀地評價財政支出的社會經(jīng)濟(jì)效益，最終體現(xiàn)財政支出的預(yù)期目標(biāo)與實際結(jié)果的吻合性或接近度。因此，效果性審計應(yīng)當(dāng)成為效益審計最高目標(biāo)。只有這樣，公共財政才能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的階級性，才能體現(xiàn)公眾對政府效率的關(guān)注，也是我們社會主義公共財政的真正目標(biāo)。
（三）財政效益審計內(nèi)涵
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政的最大功能就是通過政府配置資源來解決市場失靈問題，矯正市場的盲目性。從我國的實際情況看，財政支出范圍主要包括：政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出、事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出、公共投資領(lǐng)域支出、收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出等。這些支出都是財政效益審計的內(nèi)容，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注財政管理及耗用資源較大，效益目標(biāo)易于確定的支出項目。在起步階段，項目不要過多，目標(biāo)不要過于寬泛，要有重點，要有典型性，評價和反映的問題要重點突出，有說服力。
一是要突出財政支出管理審計。財政是社會資金的再分配。財政效益審計應(yīng)重點關(guān)注財政支出結(jié)構(gòu)安排上是否按市場經(jīng)濟(jì)和公共財政要求，有效地解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾；財政公共支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是否重視總量控制；分配中是否注重財政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；分配中是否體現(xiàn)了“成本效益”的原則。通過審計促進(jìn)建立起一個支出規(guī)范、管理科學(xué)，分配公平、合理、效率的財政機(jī)制。財政效益審計還必須著重對財政支出管理配套措施進(jìn)行審計。
二是要強(qiáng)化對公共部門審計。開展行政成本審計就是要抓住與行政成本有關(guān)的人財物進(jìn)行監(jiān)督，綜合評價其經(jīng)濟(jì)性、效益性，將審計成本轉(zhuǎn)化為財政管理成果，遏制行政成本的過渡膨脹。
三是加強(qiáng)對財政轉(zhuǎn)移支付和專項資金審計。對轉(zhuǎn)移支付，一要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付形式的規(guī)范性，看公共服務(wù)是否符合均衡化原則；二要關(guān)注一般性轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性；三要關(guān)注專項轉(zhuǎn)移支付是否存在隨意性和透明度差的情況。
四是繼續(xù)深化公共投資審計。近年來，投資效益審計先行，為我們進(jìn)行財政效益審計積累了許多經(jīng)驗，也贏得了良好的社會贊譽(yù)。如全國機(jī)場審計、水利資金審計和現(xiàn)在開展的醫(yī)院醫(yī)療審計，社會媒體都做了很好的報道，社會反映良好。因此，公共投資建設(shè)項目效益審計應(yīng)從效益出發(fā)，對投資項目的前期決策工作、設(shè)計工作、投資估算、設(shè)計概算以及預(yù)算編制進(jìn)行全程審計。同時，要結(jié)合最近國務(wù)院出臺的投資體制改革的目標(biāo)，在立項的科學(xué)性、項目建設(shè)的進(jìn)度合理性、資金管理使用及建設(shè)成本的合規(guī)性上下工夫，促進(jìn)投資決策科學(xué)規(guī)范化，減少投資決策失誤導(dǎo)致?lián)p失浪費(fèi)，節(jié)省工程成本，提高資金使用效益，為財政效益審計作出示范和有益的探索。
（四）對財政效益審計方法思考
財政效益審計是一項嶄新的工作，既無先例可言，又無現(xiàn)成的方法，需要我們做大量的探索性的工作，在方法上有所創(chuàng)新。
一是要搞好審前調(diào)查，制訂好審計方案。在充分考慮時間、成本和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，搞好審前調(diào)查?，F(xiàn)在看來，搞好審前調(diào)查，是搞好效益審計的重要一面，能起著事半功倍的效果。在審前調(diào)查階段，關(guān)鍵是摸清家底，明確審計重點，為正式的審計打好基礎(chǔ)，使審計方案更接近工作實際，更符合實際需要。
二是整合審計資源。財政效益審計不同于傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計，需要通過一定技術(shù)和建立一定數(shù)量的模式等手段來判斷效益，而整合審計資源就十分必要。首先要打破專業(yè)界線，在審計隊伍中實現(xiàn)專業(yè)耦合，優(yōu)勢互補(bǔ)。同時，要建立專家隊伍，包括外部專家，使之成為財政效益審計的咨詢專家?guī)臁?
三是要實現(xiàn)審計工作重心的轉(zhuǎn)移。財政預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展，對財政資金使用效益審計的要求越來越高，進(jìn)一步開展并作好經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性的檢查和評價勢在必行。各級審計部門對財政效益審計必須要有足夠的認(rèn)識和思想準(zhǔn)備，要從人才儲備、軟件建設(shè)和審計管理上有足夠的重視和實際行動，現(xiàn)在不是討論效益審計可不可以，而是要準(zhǔn)備怎么干的問題。
四是要注重效益審計的研究。財政效益審計的內(nèi)容，應(yīng)以財政資金管理、財政資金制度、財政資金監(jiān)管為重點，審計分析財政資金調(diào)控和管理的有效性，預(yù)算分配的科學(xué)性、合理性、公允性，加強(qiáng)重大建設(shè)項目投資、專項資金的監(jiān)管力度，檢查有無重大財政資金的損失和浪費(fèi)。審計機(jī)關(guān)要研究不同行業(yè)、不同領(lǐng)域效益審計的重點內(nèi)容，為開展效益審計提供可參考的依據(jù)。
五是要盡快制定財政效益審計的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)。國家最高審計機(jī)關(guān)要針對財政效益審計的實際，進(jìn)行調(diào)研，并組織相關(guān)專家（包括各級審計實務(wù)工作者），制定一套較為完整的富有指導(dǎo)性的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)具體審計項目確定評價內(nèi)容。需要注意的是，在評價的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)以財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，滲透效益審計評價的內(nèi)容；以國家審計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，創(chuàng)新效益審計評價的程序、方法。
通信地址：甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)中林路8號
作者：張益明 文章來源：審計署蘭州特派辦
