一、行政成本控制原因及現(xiàn)狀
政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費的資源,是政府行使其職能必須付出的代價,是政府行使職能的必要支出。從狹義的角度看,政府機構(gòu)正常運行需要消耗資源,比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等,這一部分行政成本本身不會帶來直接的經(jīng)濟效益,卻是必需的。從廣義的角度看,政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價,這部分代價是不是值得,取決于決策是否正確,如果決策失誤,必然會導(dǎo)致不必要的行政成本支出。
行政成本,在本質(zhì)上是一種國家與社會、政府與公民(納稅人)的關(guān)系。這種關(guān)系的屬性、主體、形式、合法性、合理性、有效性及其改變等等,因其敏感性、復(fù)雜性、尖銳性、重要性,歷來是現(xiàn)代民主國家政府公共政策和公共管理的基本問題之一,同時是社會公眾高度關(guān)注的焦點性問題之一。
自1978年至2006年的28年間,我國行政成本增長87倍,而且近5年來平均每年增長23%。高昂的行政成本正在蠶食中國政府公共政策和公共管理的合法性、正當(dāng)性、合理性的公信力基礎(chǔ),扭曲中國社會公平、正義的價值體系,妨礙中國公共事業(yè)和社會事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。
行政成本居高不下的內(nèi)、外因維度:(1)內(nèi)在原因體現(xiàn)在國家機關(guān)及其公務(wù)人員觀念的錯位,具體表現(xiàn)為:追求預(yù)算最大化、公共財政私人化、成本觀念缺乏等;(2)外在原因體現(xiàn)在相關(guān)制度規(guī)范的缺失和不健全,具體表現(xiàn)為:政府預(yù)算缺乏規(guī)范的行政成本預(yù)算、政務(wù)公開中缺乏規(guī)范的行政成本公開、行政監(jiān)督中缺乏規(guī)范的行政成本監(jiān)督。
鑒于現(xiàn)階段我國政府行政成本增長過快且效率低下現(xiàn)狀,要有效解決這一問題,必須從以下方面著手:界定政府職能,增強行政成本意識,提高行政決策水平,改革財政預(yù)算制度,實施電子政務(wù)。以控制行政成本、形成成本監(jiān)督體制為目的,下面重點闡述財政收支預(yù)算體系,探討會計集中核算制度完善方式。
二、財政收支預(yù)算體系改革
我國的財政預(yù)算會計體系由財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計以及參與預(yù)算執(zhí)行的國庫會計、稅收征解會計和基本建設(shè)撥款會計等組成。目前預(yù)算會計體系屬于縱向財政會計體系,它是按組織結(jié)構(gòu)類型構(gòu)造的,預(yù)算會計改革也是按總預(yù)算會計和單位會計兩種途徑分別進(jìn)行的。
1、將預(yù)算外資金和制度外資金還所有權(quán)于政府,還管理權(quán)于財政。該目標(biāo)應(yīng)當(dāng)分兩個階段實現(xiàn):第一階段將預(yù)算外資金和制度外資金全面納入財政視野,進(jìn)而將“制度外”并入“預(yù)算外”,取消制度外資金。對預(yù)算外資金以全面的專產(chǎn)存儲、“收支兩條線”等方式加強管理。第二階段將“預(yù)算外”并入“預(yù)算內(nèi)”,形成真正完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。這種情況下,政府行政支出應(yīng)完全體現(xiàn)在政府預(yù)算中,合法行政成本完全來源于預(yù)算內(nèi)資金,易于統(tǒng)計和控制。
2、強化預(yù)算控制。預(yù)算控制是行政控制的方式之一,即從財力上、經(jīng)費上對地方政府行政成本活動成本進(jìn)行控制?？梢酝ㄟ^以下三條途徑來具體實施:(1)制訂單位發(fā)展計劃必須以經(jīng)費預(yù)算為前提,擯棄“有多少人、就多少錢”的傳統(tǒng)做法,實行“有多少錢才有多少人”的新辦法。(2)切實做好機構(gòu)與人員編制預(yù)算計劃的擬制工作。(3)試行行政管理的零基預(yù)算。所謂零基礎(chǔ)預(yù)算,即以零為基點的計劃與預(yù)算,零基預(yù)算介入地方政府行政管理,使得行政管理部門及其領(lǐng)導(dǎo)者有可能樹立“一切從零出發(fā)”的新型管理價值觀,在擬制和審批行政經(jīng)費的預(yù)算方案時強調(diào)以零為始點,對一切行政管理活動,無論過去是否進(jìn)行過、是否有先列可以援引,一律無例外地逐個重新進(jìn)行成本測算和人員、經(jīng)費使用的效益分析。
3、深化政府采購制度改革。我國已于2003年1月l日開始正式實施《政府采購法》,這是從法律上規(guī)范財政支出,促進(jìn)行政成本的控制與優(yōu)化。但是,政府采購制度的改革是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,當(dāng)前的改革仍然處在不斷推進(jìn)的階段,在改革的前進(jìn)和發(fā)展中還存在著一些問題。因此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化政府采購制度改革,切實推進(jìn)政府采購的法治化進(jìn)程,建立政府采購的監(jiān)督管理體系。解決目前政府采購中存在“責(zé)權(quán)不對稱”、權(quán)力制約失衡和某些環(huán)節(jié)“透明度不高”等問題。
三、會計集中核算機制完善
會計集中核算是對各個單位財務(wù)收支業(yè)務(wù)在不改變單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)的前提下,按照“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”和“收支兩條線、收繳兩分離”的原則建立起來的一種新型的會計核算制度。我國財政工作原則是以會計為基礎(chǔ)、以預(yù)算為核心而展開;財政改革,包括國庫集中收付制度改革在內(nèi)也是圍繞預(yù)算改革這個軸心而進(jìn)行,各項改革協(xié)同推進(jìn)并充分釋放其整體效應(yīng),以會計集中核算為主要內(nèi)容的會計改革恰好與之優(yōu)勢互補,達(dá)到有效銜接。會計集中核算與部門預(yù)算是相互配套,不可分割的。預(yù)算編制只有采取部門預(yù)算的方法,會計集中核算才能付諸實施,因為集中核算制度下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設(shè)置的,各支出部門必須嚴(yán)格按照編制好的部門預(yù)算來確定用款項目和用款時間,并通過單一帳戶進(jìn)行資金劃撥,這有利于預(yù)算的執(zhí)行操作,防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,便于預(yù)算審查和監(jiān)督。這其中減少了財政資金運行的中間環(huán)節(jié),建立起對財政資金全過程的監(jiān)控機制,使行政成本支出得到事前監(jiān)督。
但從一些單位的實際執(zhí)行情況來看,由于目前會計集中核算仍處于初級階段,有關(guān)制度尚不健全,監(jiān)督力度尚不夠到位,運作機制尚不完善,實行會計集中核算后,財務(wù)管理保留在原單位進(jìn)行,而具體核算工作由核算中心的會計人員去執(zhí)行,造成了財務(wù)管理與會計核算嚴(yán)重脫節(jié),使得財務(wù)工作無法保證能夠有效進(jìn)行。因此,防止會計集中核算后財務(wù)管理空心化、形式化已是當(dāng)務(wù)之急。因此,完善會計集中核算制度,形成有效行政成本監(jiān)督體系,應(yīng)當(dāng)從以下方面著手:
(一)完善相關(guān)法律法規(guī),樹立正確觀念。
目前我國并沒有出臺明確規(guī)定使用會計集中核算制度的法律法規(guī),導(dǎo)致了會計集中核算制度與現(xiàn)行財經(jīng)法規(guī)沖突的問題,為此國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法規(guī)文件,肯定會計集中核算制度的合法性,從而使會計集中核算有法可依,有章可循。同時,各行政事業(yè)單位以及相關(guān)財政部門等應(yīng)加強宣傳,提高各核算單位對會計集中核算的認(rèn)識。各單位負(fù)責(zé)人還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī),充分認(rèn)識到實施會計集中核算是加強財政資金管理和監(jiān)督的一項重要措施,按照會計集中核算辦法進(jìn)行單位的日常管理工作,為會計集中核算制度的實施營造良好的氛圍。
(二)加強報賬會計隊伍建設(shè)與管理。
報賬員的工作規(guī)范程度與會計信息的真?zhèn)沃苯酉嚓P(guān),加強報賬會計隊伍建設(shè)、提高報賬會計整體素質(zhì)是強化單位財務(wù)管理和提高會計工作質(zhì)量的前提條件,為此財政部門應(yīng)加強對報賬員的培訓(xùn)和教育,提高其專業(yè)水平和道德素質(zhì)。為保證單位報賬人員正確履行職責(zé),在確定報賬人員后,沒有經(jīng)過財政部門批準(zhǔn)單位不能擅自更換,并應(yīng)制定一套切實可行的審報制度,給報賬人員創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境,使其充分發(fā)揮會計集中核算紐帶和橋梁的作用。
(三)健全預(yù)算管理制度,統(tǒng)一經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)。
為規(guī)范預(yù)算基礎(chǔ),應(yīng)進(jìn)一步健全預(yù)算管理制度,擴大部門預(yù)算的范圍。在編制部門預(yù)算時,應(yīng)統(tǒng)籌考慮部門預(yù)算的各項資金,將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入政府綜合財政預(yù)算管理,制定科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn),將預(yù)算細(xì)化到各個部門及各個項目。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn),財政部門和預(yù)算單位都必須嚴(yán)格遵守已做好的預(yù)算,切實強化預(yù)算管理,為會計核算中心的運行提供良好的外部環(huán)境。制定統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合全國各地的消費情況,制定與實際情況相符的支出標(biāo)準(zhǔn),有利于會計核算中心有效的進(jìn)行業(yè)務(wù)處理。 (四)加強實物資產(chǎn)的管理。
加強實物資產(chǎn)的管理,首先要強化實物資產(chǎn)管理意識,各行政事業(yè)單位應(yīng)通過建立完善內(nèi)部控制制度,促進(jìn)各部門提高實物資產(chǎn)管理意識。同時要建立并貫徹執(zhí)行財產(chǎn)定期清查制度,各單位應(yīng)與會計核算中心相互配合,定期不定期對實物資產(chǎn)進(jìn)行清查,以確保實務(wù)資產(chǎn)的賬實相符。除此之外,還應(yīng)加強資產(chǎn)日常管理,購置資產(chǎn)時應(yīng)由專職人員驗收,并及時向會計核算中心報賬;在資產(chǎn)的使用過程中,應(yīng)實行全程管理;對資產(chǎn)進(jìn)行處置時,應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行,處置結(jié)束后也應(yīng)及時到會計核算中心報賬,以避免會計核算與實物資產(chǎn)管理相脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生,確保賬實相符。
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