作為高校審計機構,如何加強基建內(nèi)部審計工作,防止基建項目中的舞弊行為,提高資金的使用效率等,已成為當務之急。本文根據(jù)審計內(nèi)部控制的相關理論,重點探討高?；▽徲嫭F(xiàn)場管理的客觀要求及基本內(nèi)容,提出幾點思考建議。
一、加強基建審計現(xiàn)場管理的客觀必要性
1.加強基建審計現(xiàn)場管理是完成審計任務,實現(xiàn)審計目標的需要。審計工作的基礎是一個個的審計項目,每個審計項目都有具體的目標要求,只有完成好每個設計項目,達到審計目標的要求,才能發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。在審計項目實施過程中,通過進行組織協(xié)調(diào)、控制、檢查等一系列的審計現(xiàn)場管理活動,對不符合審計規(guī)范和偏離審計目標的行為隨時作出調(diào)整,保證審計活動順利進行。
2.加強基建審計現(xiàn)場管理是提高審計工作效率,降低審計風險的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,審計監(jiān)督在經(jīng)濟活動中的地位和作用越來越重要,各級領導和部門對審計工作的要求也越來越高。隨著政府機構的不斷改革,審計機關工作人員不但沒有增加,還要被精減。所以,審計機關只有眼睛向內(nèi),通過加強管理,提高工作效率,降低審計成本等途徑來解決目前的實際問題。
3.加強基建審計現(xiàn)場管理是規(guī)避審計風險,提高審計質(zhì)量的需要。審計風險是客觀存在的,貫穿于審計運行的全過程。近年來,防范和化解審計風險問題已引起了各級審計機關的高度重視。隨著承諾制度和復核制度的建立,對固有風險,控制風險,其他風險等已在一定程度上得到了控制,但問題還遠遠沒有解決。特別是檢查風險還需要審計人員在實施現(xiàn)場審計檢查時引起足夠的重視,采取有效的措施進行控制?，F(xiàn)場審計是整個審計實施過程的基礎和起始環(huán)節(jié),這個環(huán)節(jié)疏于管理,就會留下或潛伏一定的審計風險。因此加強審計現(xiàn)場管理對防范審計風險意義重大。
4.加強審計現(xiàn)場管理是搞好審計機關廉政建設的需要。審計組在執(zhí)行審計任務過程中,處在同各種違紀違規(guī)行為的風口浪尖上,是審計機關對外的重要窗口,審計組實施現(xiàn)場審計,與被審計單位及其人員密切聯(lián)系,審計人員的一言一行既反映自身素質(zhì),也折射了審計機關的形象,有些被審計單位為了掩蓋問題,逃避處理處罰,千方百計拉攏審計人員,甚至采取違法手段進行收買,企圖將大事化小,小事化了,個別審計人員經(jīng)不起市場經(jīng)濟的考驗,經(jīng)不起物質(zhì)利益的引誘,搞以審謀私,破壞了審計機關的形象,損害了黨和國家的利益,這些教訓是非常深刻的。
二、基建審計現(xiàn)場管理需重點考慮的問題
審計現(xiàn)場管理的內(nèi)容涉及到方方面面,但對基建來說,主要問題突出表現(xiàn)為資源分配、信息溝通、突發(fā)處理、進度掌控、獨立審計、內(nèi)部管理與控制等。
1.資源分配?，F(xiàn)場審計中可供分配的資源大致分為兩類,一類是審計資源,即審計組可支配的人力資源。另一類是受審資源,即被審計單位可供審計的財務資源。資源的配置強調(diào)的是合理性。合理安排資源就是要根據(jù)總體目標,把所有審計事項進行合理的分解組合,充分考慮審計組每個成員的特長,分配其適當?shù)膶徲嬋蝿铡Ｔ趯嵺`當中,資源配置這個環(huán)節(jié)會被提前到審計實施方案制定的過程中,但其本質(zhì)上是屬于審計現(xiàn)場管理的一個組成部分,況且在現(xiàn)場審計中根據(jù)新出現(xiàn)的情況,需要對資源配置進行必要的調(diào)整。
2.信息溝通。在審計現(xiàn)場,審計人員的作業(yè)是相對獨立的,他們各自按照方案確定的分工進行審計。但是,他們各自的審計又有機會結合在一起。構成一個統(tǒng)一的整體。某個審計人員發(fā)現(xiàn)的線索對于另外一個審計人員的工作也許會是至關重要的。有些事項的審查本身就需要相關事項的審查結果進行印證。這就要求在審計現(xiàn)場有一個信息交流系統(tǒng),并且有一個組織者來確保這些有用的信息得到溝通。在對外方面,由于人員少的原因,內(nèi)審部門建立的工程物資信息儲量不夠大,且未能及時隨著市場的變動進行更新,從而使某些物資的信息失去時效性,審核時只能依賴于網(wǎng)上詢價和自行積累的有限信息和資料。
3.突發(fā)處理。審計現(xiàn)場管理很大程度上依賴于審前調(diào)查以及審計實施方案的制定。審計署下發(fā)的《審計機關審計項目質(zhì)量實施辦法(試行)》要求進行充分的審前調(diào)查,并且編制內(nèi)容詳盡、步驟明確的審計實施方案,這對實施有效的審計現(xiàn)場管理提供了條件。但是,無論多么充分的審前調(diào)查,無論多么詳細的審計方案,審計現(xiàn)場實施中仍然會有未能預見的情況發(fā)生。一旦出現(xiàn)突發(fā)事情,我們需要及時判斷它的嚴重程度,并根據(jù)其嚴重程度調(diào)整審計實施方案。
4.進度掌控。雖然整個審計過程的時間安排在審計實施方案中已經(jīng)預先確定,但預先安排畢竟是粗略的。在現(xiàn)場審計中,組長的第一個重要職責是要統(tǒng)籌安排各審計事項的具體進度,并對可能追加程序留出必要的時間,以便現(xiàn)場審計在整體上服從項目總體安排。當然,進度與深度存在著矛盾,時間有了限制,深度就會打折扣。在一般情況下,進度應該服從深度的需要,但不能以深度為理由故意拖沓。
5.獨立審計。由于內(nèi)審工作在高校內(nèi)部管理中的重要性越來越突出,對于基建項目,有些高校往往要求審計部門參與太多,如起草招標文書、參與考察施工單位、做隱蔽工程記錄、事故處理等,凡是與基建工程有關的工作都要求內(nèi)部審計部門參與,做最后把關。這樣必定會弱化相關職能部門的作用,使有的職能部門對審計有更多的依賴,認為反正有審計部門把關,自己就不必恪盡職守了。這樣,一旦出問題,矛盾便集中于審計部門,內(nèi)審部門往往成為某些部門失職的擋箭牌;另一方面,審計部門越俎代庖代替了其它部門行駛職能,審計工作失去了獨立性,難以保持審計的客觀性和公正性,不能真正履行內(nèi)審“服務和監(jiān)督”職能,審計工作面臨巨大風險。
6.過分依賴。工程監(jiān)理機構作為獨立的第三方,在建筑工地現(xiàn)場對建設項目的各個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)控,是受托于業(yè)主而進行監(jiān)督并承擔一定責任的施工現(xiàn)場常住機構,它的獨立、客觀、公正性本應不受懷疑。但在現(xiàn)實中,有些建設項目的監(jiān)理機構并沒有通過正式招標選取,而是項目建設單位的主管部門經(jīng)簡單的形式指定監(jiān)理單位。這樣監(jiān)理的獨立性和公正性就難以保證;有的監(jiān)理公司與施工單位打成一片,現(xiàn)場監(jiān)證缺乏公信力。所以,如果內(nèi)部管理與控制方面過分依賴監(jiān)理機構提供的審計資料,勢必存在巨大的審計風險。
三、加強基建審計現(xiàn)場管理工作的幾點思考
1.建立健全工作制度。加強審計現(xiàn)場管理,必須建立健全各項管理制度,使每項工作都能有法可依,有章可循。審計現(xiàn)場管理制度主要包括《審計現(xiàn)場會議制度》、《審計現(xiàn)場考勤制度》、《審計執(zhí)法責任制度》、《審計工作底稿管理制度》、《審計時限制度》、《審計組工作考核辦法》以及《審計組廉政制度》等。加強高校內(nèi)部審計的法制建設和制度建設,為基建獨立審計工作打基礎。對高?；▽徲媮碚f,我們應該加強基建審計內(nèi)部規(guī)章制度的建設,建立健全內(nèi)部約束機制,建立健全審計制度,確定審計人員的工作組織形式;確定審計人員的績效評估制度,以有效地調(diào)動審計人員的工作積極性和增加工作責任感;建立監(jiān)督和責任追究制度,以獎懲在工作中違反職業(yè)行為準則和職業(yè)道德,造成重大影響的審計人員;建立培訓和發(fā)展制度,以幫助審計人員更大程度地實現(xiàn)自身的價值等。要特別明確與基建部門的職責分工,哪些工作需要內(nèi)審部門參與,哪些項目不需要審計,哪些項目屬內(nèi)審部門主持,哪些項目歸基建部門主持等等,都應該在有關規(guī)章制度上明確下來,以便審計部門獨立地開展審計工作。
2.實行科學分工和嚴格的責任制。根據(jù)審計實施環(huán)節(jié)的特點和每個審計項目的具體情況,結合審計組成員的業(yè)務專長進行科學的分工,明確每個崗位、每個審計人員的職責,力求做到人事相宜、各展其才、各盡所能。通過科學的分工把審計現(xiàn)場各項工作有機地組織起來,形成一個既分工又協(xié)作的良好工作秩序,防止任務不清、職責不明、推諉扯皮等問題的發(fā)生。在科學分工的基礎上,實行審計組長負責制、主審負責制和審計人員崗位目標責任制,建立審計責任追究制,使審計組的每個成員都明白自己的任務、職責,了解本職崗位的風險,增強做好工作的責任感和自覺性。
3.嚴格審計執(zhí)法,確保審計質(zhì)量。保證審計質(zhì)量的關健是嚴格依法審計,審計執(zhí)法水平在一定程度上代表了審計工作的水平。在審計過程中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究,對違法違紀問題熟視無睹,聽之任之,是一種失職行為。近幾年,審計系統(tǒng)暴露出的審計質(zhì)量問題,多數(shù)與審計執(zhí)法不嚴有關。因此加強審計現(xiàn)場的執(zhí)法管理,不斷增強審計人員的法律意識,是提高審計項目質(zhì)量的重要保證。我們期望《內(nèi)部審計法》能夠盡快出臺,為內(nèi)部審計的獨立性提供法律的保證,以法律的形式規(guī)定內(nèi)審機構的地位、結構、層次,明確審計人員的法律責任和權利。
4.認真執(zhí)行審計實施方案。審計實施方案是審計組為順利完成審計任務,達到預期的審計目的,對項目審計實施作出的具體安排。審計實施方案一經(jīng)批準,就應當認真執(zhí)行,決不能把它當成一種擺設。否則整個審計實施工作將處于無序狀態(tài),就很難在規(guī)定的時間內(nèi)達到預期的審計目標。當然,由于審計實施方案是在審前調(diào)查的基礎上制定的,在審計實施過程中因客觀條件的變化,難免出現(xiàn)方案中的計劃與實際情況不相符的突發(fā)情況。這時,審計組應根據(jù)實際發(fā)生的情況及時對審計實施方案提出調(diào)整建議,報審計組所在部門負責人或?qū)徲嫏C關主管領導批準。 5.加強監(jiān)理機構合作,提高監(jiān)管力度。內(nèi)審部門與監(jiān)理機構有很多共同的目標,在思想上和工作上都很容易引起共嗚。審計人員應定期與監(jiān)理工程師進行溝通,取得他們的配合,讓他們參與到整個審計過程中。一方面要審核督促監(jiān)理單位客觀、公證地開展工作,要重點檢查監(jiān)理單位是否保持實質(zhì)的獨立性,關注監(jiān)理單位與施工部門是否有經(jīng)濟利益關系,同時對監(jiān)理機構簽認的工程進度也要進行抽查審核。通過審核,促進工程監(jiān)理制度的落實,按規(guī)定追究由監(jiān)理單位承擔的責任,使監(jiān)督機構真正發(fā)揮其作用。另一方面,監(jiān)理小組作為一個外派機構,住靠工地,在工作和生活等方面常與施工單位混在一起,開展工作自然受到一定的制約,所以審計部門與監(jiān)理機構誠心協(xié)作,也為監(jiān)理機構獨立地履行其職責有了更堅強的后盾。
6.加強現(xiàn)場簽證審計?，F(xiàn)場簽證是工程量變化的最根本原因之一,施工單位經(jīng)常利用工程簽證的手段來達到其追加工作量的目的。為了有效防止工程簽證給建設單位帶來不必要的損失,現(xiàn)場簽證必須由甲方派兩個以上代表和施工單位、監(jiān)理單位共同簽章。變更項目要經(jīng)原審批部門審批,變更的真實性要靠有效的現(xiàn)場簽證和詳細的圖紙來確認,要看簽證的項目和內(nèi)容是否清楚,簽證的數(shù)量、規(guī)格、單位和日期是否準確。審計時要按照甲乙雙方提供的設計變更圖紙和臨時用工、改變用料、增減項目記錄表,與現(xiàn)場管理員、監(jiān)理員一起到施工現(xiàn)場勘察。不清楚的要實地測量工程量,對與設計變更內(nèi)容不相符,變更內(nèi)容所對應項目不正確的,要當場糾正,并予以修改。部分施工單位把工程定額某項中已包含的工程量分拆,決算時再重復計算工程量,以達到不當獲利的目的。所以在現(xiàn)場簽證時要注意需簽證的項目是否已包含在工程定額某項中。譬如,定額中措施項目費中已包含了防風、防雨等部分的費用,施工過程中引起的工程增加不能在決算中計算。因此,內(nèi)審人員必須經(jīng)常勘察施工現(xiàn)場,核對施工記錄中的工程量,監(jiān)督基建管理人員做好簽證工作,為工程竣工決算提供準確計算各分項工程量的依據(jù)。此外,在材料簽證方面,由于建材生產(chǎn)技術不斷進步和建材市場供求關系不斷變化,建材市場價格也在不斷發(fā)生變化。所以,在核實材料價差時,必須對工程所用材料進行市場價格調(diào)查,按實際用量和現(xiàn)行市場價計算材料價差,或調(diào)增、調(diào)減。對實際施工同其相對應的工程定額內(nèi)容差異較大的主要材料,都應以市場價格為依據(jù),在測算估價的基礎上,進行預算和決算。
7.采用先進的管理方法和現(xiàn)代化的管理手段,提高審計工作效率?；▽徲嬀哂袑I(yè)性強、內(nèi)容多、難度大等特點,掌握恰當?shù)牟僮鞣椒ㄊ歉愫没▽徲嫷年P鍵。審計任務重和審計人力資源不足的矛盾是長期存在的。要解決或緩解這個矛盾,必須加強管理,采用先進的管理方法和現(xiàn)代化管理手段。在管理方法上有審計組長負責制、主審計負責制、審計人員責任制、審計成本管理法等等。現(xiàn)代化的管理手段主要是計算機及其運用。既要運用計算機進行輔助審計,又要運用計算機進行審計現(xiàn)場的人員管理和業(yè)務管理,不斷提高工作效率。在具體實施過程中,由于現(xiàn)行的定額中工程取費項目較多,常常有低級高套、虛增取費項目、重復計算、擴大計費基數(shù)等虛增工程造價的情況。因此,審計組應根據(jù)施工企業(yè)的性質(zhì)、級別,按工程費用定額中頒布劃分建設項目類別的標準,據(jù)實確定建設項目的類別,根據(jù)建設部“固定基數(shù)、費用競爭”的精神,同施工方商定工程取費項目和相應的費率,既不抬高,也不過分壓低,做到合情合理。
8.認真收集審計證據(jù),編制審計工作底稿。審計證據(jù)管理是為獲得真實、完整、合法的審計證據(jù),對審計取證進行的組織、協(xié)調(diào)、控制等活動。充分的審計證據(jù)是提出審計報告、發(fā)表審計意見、作出審計決定所必須的依據(jù)。因此,應當重視審計證據(jù)管理。由于審計證據(jù)具有多樣性的特點,審計取證必須根據(jù)審計目標的要求,采取靈活的方法進行,取得審計證據(jù)要符合審計證據(jù)準則所要求的客觀性、相關性、充分性和合法性。要達到上述要求,現(xiàn)場審計人員應全面掌握審計證據(jù)的分類,充分了解各種證據(jù)的特點、作用和證明力;對不同渠道的證據(jù)、不同類別的證據(jù)采取適當?shù)膶徲嫾夹g方法;堅持實事求是、合法有效的觀點和嚴肅認真、合理懷疑的態(tài)度,對各種證據(jù)進行準確細致的鑒別和評定。
審計工作底稿是審計人員在實施審計中形成的與審計事項有關的工作記錄。它是編制審計報告的依據(jù),是對審計證據(jù)的歸集和積累,也是審計人員執(zhí)行審計業(yè)務的行為記載。審計工作底稿應當真實、完整地反映審計人員實施審計的全部過程,并記錄與審計結論或者審計查出問題有關的所有事項,以及審計人員的專業(yè)判斷及其依據(jù)。審計工作底稿必須內(nèi)容完整,觀點明確,條理清楚,用詞恰當,格式規(guī)范,而且應當一事一稿。審計人員要明確編制工作底稿的內(nèi)容、要求和程序,掌握有關技術方法。審計組長要對審計工作底稿進行認真復核,以保證質(zhì)量。
總之,基建工程既是近年來高校審計的重點,也是審計的難點,高校要通過不斷改進校內(nèi)運行機制來充分調(diào)動內(nèi)審、基建、后勤等各級管理人員的工作積極性,發(fā)揮他們的聰明才智,爭取校內(nèi)外方面的力量參與到基建工程中的監(jiān)督活動,管好、用好這筆數(shù)額巨大的建設投資,使其發(fā)揮應有的經(jīng)濟效益和社會效益。高?；▽徲嫭F(xiàn)場管理是一個較為新穎的課題,審計人員要與時俱進,勇于開拓、大膽創(chuàng)新,積極探索高?；üこ虒徲嫷男滤悸泛托路椒?。創(chuàng)造出一套完善的基建審計現(xiàn)場管理方案,努力推動高校審計工作走上新的臺階。
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(作者單位:湛江師范學院審計處 廣東湛江 524048)
