設(shè)立高校修購專項資金,主要目標(biāo)是調(diào)整高等教育支出結(jié)構(gòu)、彌補高校教育事業(yè)費不足和強化財政資金的監(jiān)督管理。
一、高校財政修購專項資金管理和使用中存在的主要問題及其成因
2002年以來,高校修購專項資金的項目管理工作正在創(chuàng)新中穩(wěn)步開展,在探索中繼續(xù)前進(jìn),符合公共支出管理的要求,符合部門預(yù)算改革的要求,也符合高校教育事業(yè)發(fā)展的要求。但是,專項資金管理和使用中也存在的一些問題,需要改進(jìn)和完善的地方還有待學(xué)校、教育主管部門和財政部門共同努力解決。主要體現(xiàn)在如下幾個方面:
1.財政修購專項預(yù)算編制較粗,項目支出預(yù)算進(jìn)度與學(xué)校實施項目進(jìn)程難以保持一致。目前,很多高校財政修購專項的預(yù)算都是由財務(wù)處組織編制的,由于財務(wù)人員對項目的基本情況掌握不細(xì),立項論證不充分,形成預(yù)算編制過粗。有的在項目編制預(yù)算時,沒有考慮財政資金投入額度,預(yù)算支出過大,超出了財政承受的范圍,造成項目實施困難;有的項目編制文字說明過于簡單,對于項目的立項、實施說明沒有具體對該項目實施所達(dá)到的預(yù)期社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、效益持續(xù)力、主要受益者等,沒有具體的數(shù)字說明,有的甚至忽略了項目的效益性,使得項目實施意義不明。預(yù)算編制粗放,不利于立項評估,不利于獲得財政部門的支持,不利于項目的實施和追蹤問效。由于財政撥款時間與項目實施時間的不一致性,導(dǎo)致高校使用的項目資金跟不上項目進(jìn)展,影響了項目的順利進(jìn)行,甚至?xí)?dǎo)致資金管理失控。這一方面可能是財政沒有及時核撥專項資金;另一方面也可能是缺乏有效的機制來保證兩者的進(jìn)度一致。
2.項目預(yù)算執(zhí)行過程中存在擠占挪用項目資金,隨意改變項目資金用途、虛列支出等違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。近幾年來,財政部和各級教育主管部門加大了對高校修購專項資金管理的監(jiān)督與檢查力度,但在專項資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。一是由于部分高校自有資金困難,單位需要辦一些事沒錢解決,就想方設(shè)法擠占專款項目資金,有的項目沒有安排前期費用,但實施項目必然要發(fā)生一些管理費用,勢必造成擠占挪用專項資金的問題。還有一些項目雖然安排了前期工程費用,但由于管理費用嚴(yán)重不足,形成管理費用超支,也出現(xiàn)了擠占專項資金的問題。二是部分高校由于預(yù)算編制較粗,對項目缺乏實地考察論證,未能進(jìn)行可行性研究,有的還擅自改變項目計劃用途,使該建設(shè)的項目無法落實。還有的項目雖然勉強立了項,但缺乏整體效應(yīng),最終導(dǎo)致項目資金使用質(zhì)量不高、效益不好。三是部分高校由于項目預(yù)算執(zhí)行不好,存在年終突擊花錢現(xiàn)象。有的高校為了不上繳專款結(jié)余,年終突擊花錢、突擊采購,雖然把財政的撥款花完了,但不易于上級單位對該項目的績效考核;還有的高校在年底把財政專項資金虛列支出,在財務(wù)賬上同時掛暫存和暫付,待明年再安排資金的使用,存在套取財政資金的現(xiàn)象。
3.項目管理權(quán)限不明確,監(jiān)督力度不到位,監(jiān)督效益欠佳。有些高校由于分工不明確,權(quán)責(zé)不明晰,修購專項資金往往被分管基建、設(shè)備、后勤的校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門分塊管理,“政出多門,交叉管理”。由于政出多門,主管負(fù)責(zé)人的多頭領(lǐng)導(dǎo),多個主管部門的交叉管理,往往造成項目建設(shè)或者是顧此失彼,有始無終;或者是重復(fù)建設(shè),浪費嚴(yán)重;不能做到統(tǒng)籌兼顧,保證重點;不能使學(xué)校有限的資金用在最為需要的地方。不僅如此,項目建成后由于管理權(quán)限不明確,也會出現(xiàn)固定資產(chǎn)管理上的很多漏洞。
目前,對財政修購專項資金的監(jiān)督雖有多個部門介入,但力度和實效都不理想。一是專項資金管理部門事前對專項資金實施的具體項目的評估情況、可行性研究狀況了解的深度不夠,無法進(jìn)行事前監(jiān)督。二是相當(dāng)部分專項資金的實施內(nèi)容的對象技術(shù)性強、專業(yè)性強,同時由于監(jiān)督部門對項目實施過程了解不夠,難于實施事中監(jiān)督。三是對項目實施的結(jié)果及后期效益評價分析不夠,從而缺乏事后監(jiān)督。由此產(chǎn)生資金一撥了之,不問其效。其他各監(jiān)督部門雖然都有加強管理的呼聲,但對具體實施環(huán)節(jié)、過程、資金性質(zhì)、渠道、流向等情況未作充分而系統(tǒng)的調(diào)查研究,大多停留在聽聽情況,看看匯報材料,未從實施對象內(nèi)容的細(xì)節(jié)上發(fā)現(xiàn)問題,從其技術(shù)要求和專業(yè)規(guī)范上分析問題,而降低了財政專項資金的預(yù)期效益。四是由于財政部分專項資金具有專門的管理辦法,加之財經(jīng)法規(guī)、行政法規(guī)、司法規(guī)章、紀(jì)檢規(guī)章等多條線的監(jiān)督政策體系,一些監(jiān)督部門未予以全面而系統(tǒng)的研究把握,難以實施具有較強力度的監(jiān)督和富有實效的監(jiān)督。
二、加強高校修購資金項目管理的對策及建議
高校修購專項資金實行項目管理,概括地講,即從項目立項論證、立項論證參數(shù)的選擇到經(jīng)費申請程序及申報文本格式等都進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理,通過項目評估、項目綜合排序和分類排序的方法,建立項目庫,實行項目的滾動管理,然后,根據(jù)國家財力可能和事業(yè)發(fā)展需要擇優(yōu)安排項目,并將項目支出預(yù)算編制到每個高校年初預(yù)算。針對高校財政修購專項資金管理使用中存在的問題,為了增強對專項資金的監(jiān)督管理,最大程度發(fā)揮修購專項資金的使用效益,我們認(rèn)為必須進(jìn)一步做好以下幾方面的工作:
1.做好前期論證工作,細(xì)化預(yù)算,提高預(yù)算編制的透明度。細(xì)化預(yù)算編制是部門預(yù)算改革的要求。各高校的預(yù)算編制部門大多是計財處,在申報項目時,預(yù)算準(zhǔn)備期要充足,多與項目的執(zhí)行部門和管理部門進(jìn)行溝通,要把立項論證工作做細(xì)做實,提高項目支出預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。要從國家設(shè)置高校修購專項資金的基本導(dǎo)向出發(fā),結(jié)合本學(xué)校的實際情況,對符合事業(yè)發(fā)展需要的項目,進(jìn)行可行性研究和論證,準(zhǔn)確掌握項目的基礎(chǔ)資料。細(xì)化預(yù)算使預(yù)算支出落實到每一個項目和每項具體開支上,這就要求在對專項資金實行項目庫管理的基礎(chǔ)上,合理確定同類用款單位或同類項目的支出標(biāo)準(zhǔn),以其作為預(yù)算編制的參考。合理的專項資金預(yù)算不僅要有定量標(biāo)準(zhǔn),還要有細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化預(yù)算編制要求定量、定額,針對購買性支出所涉及的貨物、工程、服務(wù)的技術(shù)要求和預(yù)算金額安排等編制具體的計劃;要有效控制或盡量減少專項資金中人員經(jīng)費的比重,對于一些必須發(fā)生的人員經(jīng)費,可通過每年調(diào)整基本支出中人員支出標(biāo)準(zhǔn)來解決。項目支出預(yù)算進(jìn)度與學(xué)校實施項目進(jìn)程難以保持一致的問題,需要高校主動與上級主管部門溝通,希望上級主管部門與財政部門溝通,爭取項目資金及時到位,以免影響項目執(zhí)行的進(jìn)度。
2.規(guī)范操作,強化監(jiān)督,加強專項資金的政府采購管理,做到?？顚Ｓ谩Ｃ繉嵤┮粋€項目,均由有關(guān)部門結(jié)合單位實際情況制定切實可行的專項資金使用和管理辦法。主管校領(lǐng)導(dǎo)、項目分管部門領(lǐng)導(dǎo)、工程建設(shè)單位和相關(guān)人員應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定操作,完善文字資料和財務(wù)資料,合理設(shè)置賬務(wù),規(guī)范招投標(biāo)程序。要強化對工程項目的審查驗收,確保資金按計劃批復(fù)的項目及用途使用。在工程項目資金的使用上要切實做到“四個結(jié)合”,即資金使用與工程項目相結(jié)合,確保資金真正用到工程項目上;資金使用與各項規(guī)章制度相結(jié)合,確保各項經(jīng)濟(jì)活動步入法制化、制度化軌道;資金使用與責(zé)任制相結(jié)合,增強資金使用者的責(zé)任意識;資金使用與監(jiān)督檢查相結(jié)合,確保資金撥付到哪里,審核監(jiān)督就進(jìn)行到哪里。要將定期財務(wù)審計檢查和單位自查經(jīng)?；?專項財務(wù)審計檢查專題化,財務(wù)匯報制度化。對政府采購范圍內(nèi)的項目要嚴(yán)格依法實行政府采購,從源頭上杜絕擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象,確保財政資金使用效益的最大化。采購單位,在編制預(yù)算時要充分做好市場調(diào)研,準(zhǔn)確掌握采購項目的性能、配置、價格等詳細(xì)信息,提高采購預(yù)算的針對性、實用性和可操作性。政府采購預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就要嚴(yán)格執(zhí)行,不得隨意更改和調(diào)整。同時,應(yīng)結(jié)合國庫集中支付制度改革的規(guī)定由國庫集中支付,減少中間環(huán)節(jié),財政應(yīng)該適當(dāng)放寬對于年底有結(jié)余的項目資金收回政策,避免高校年底突擊花錢,虛列支出現(xiàn)象的發(fā)生,從而避免挪用和套用財政資金的情況發(fā)生?？傊?通過采取各項有效措施強化對資金的監(jiān)管,切實用好各項資金,務(wù)必做到?？顚Ｓ?。
3.落實多層次項目管理體系,加強項目的監(jiān)督檢查與績效考評,切實提高專項的資金使用效益。各高校應(yīng)根據(jù)校內(nèi)管理權(quán)限和管理層次劃分。分別建立起校長、分管財務(wù)副校長、計財處處長等若干層次的各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,并落實到人,將權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合,使各級領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)單位在項目管理上既要按規(guī)定行使權(quán)利,又必須按規(guī)定履行責(zé)任。建立項目負(fù)責(zé)人制度,分管財務(wù)校長和項目負(fù)責(zé)人分別對項目的合理性、效益性和風(fēng)險性負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任。加強對部門預(yù)算安排項目的績效考評,逐步建立起項目支出預(yù)算的績效評價體系,是進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的一項重要內(nèi)容。各高校主管部門要加強對項目執(zhí)行的監(jiān)督檢查,財政部要對各項目高校的項目執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的檢查或抽查,及時發(fā)現(xiàn)和解決項目執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。財政部還應(yīng)繼續(xù)組織有關(guān)部門或委托中介機構(gòu)對項目的績效進(jìn)行考評,考評結(jié)果作為以后年度審批立項和預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。要建立獎懲機制,鼓勵先進(jìn),鞭策落后,對上年項目實施不力的學(xué)校下一年度不予安排或減少安排項目。確定績效評價指標(biāo)體系,包括專項資金項目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評價指標(biāo)、專項資金項目執(zhí)行正確性、時效性評價指標(biāo)、支出項目效益評價指標(biāo)以及支出項目對比評價指標(biāo)等。實施專項資金績效評價可以在事前,也可以在事中或事后進(jìn)行。事前評價有利于預(yù)算編制的科學(xué)、合理性;事中評價可以分析研究項目進(jìn)展情況,及時處理工作中出現(xiàn)的問題;事后評價則可以審查和評價項目支出成果是否符合目標(biāo)要求,建立財政修購專項資金績效評價制度對優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益都將起到積極作用。 三、結(jié)束語
隨著政府收支分類改革和財政預(yù)算改革的不斷深入,高校必須加強對修購專項資金的事前論證申報、事中實施執(zhí)行及事后總結(jié)驗收階段的管理工作,保證高校修購專項資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,從而促進(jìn)高校教育教學(xué)工作健康有序發(fā)展。
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(作者單位:大連民族學(xué)院,東北財經(jīng)大學(xué) 遼寧大連 116600)
