一、國庫集中支付制度的方式及意義
國庫集中支付制度,是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托,所有預(yù)算單位購買商品或支付服務(wù)款項時,由預(yù)算單位提出申請,經(jīng)國庫集中支付管理機(jī)構(gòu)審核后,將資金通過單一賬戶體系支付給商品或服務(wù)的供應(yīng)商。國庫集中支付分為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式,未支付使用的財政性資金均保留在國庫單一賬戶,由財政部門行使政府職能進(jìn)行管理和運(yùn)作。實行國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家尤其是西方發(fā)達(dá)國家實踐證明了的行之有效的財政國庫管理制度,是我國當(dāng)前國家財政管理制度改革的重要內(nèi)容之一。
國庫集中支付制度的核心是改變了預(yù)算資金的撥付方式和程序,即財政性資金由以往的層層轉(zhuǎn)撥、分散支付改為通過國庫直接撥付,避免了財政資金在撥付過程中擠占、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。一是從預(yù)算分配、資金使用、資金撥付、銀行清算等預(yù)算資金活動全過程的監(jiān)控,使預(yù)算以往主要靠事后監(jiān)督提前到事前、事中監(jiān)督,保證了預(yù)算管理中預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管;二是“有預(yù)算才有支出”的嚴(yán)格規(guī)定,大大強(qiáng)化高校預(yù)算的計劃性,能促使高校部門預(yù)算編制更加科學(xué)、合理和細(xì)化;三是對高校預(yù)算資金的賬戶管理由各校分散到財政部門統(tǒng)一管理在國庫單一賬戶中,既提高了高校預(yù)算執(zhí)行的透明度,使財政資金的使用更加規(guī)范、安全、有效,又降低了政府籌資成本,為實施政府宏觀調(diào)控得到了有力保證,大大促進(jìn)了我國公共財政體制的完善。同時,實施國庫集中支付對高校財務(wù)活動產(chǎn)生很大影響。
二、高校實施國庫集中支付制度的問題分析
(一)資金劃撥方面
1.合理的資金撥付不能到位。國庫集中支付制度規(guī)定:“預(yù)算單位的零余額賬戶不得向本單位其它賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金?！痹撘?guī)定要求預(yù)算單位必須直接將資金支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者,不允許把單位的資金轉(zhuǎn)入基建賬戶等二級賬戶中。根據(jù)《浙江省教育廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)管理工作的通知》(浙教計[2008]78號)規(guī)定“要配備專職基建財務(wù)人員,設(shè)置專門的基建賬戶”,按照高?；ü芾硪?guī)定,高校若獲得基建專項資金,或?qū)W校自籌建設(shè)經(jīng)費(fèi),應(yīng)轉(zhuǎn)存基建專門賬戶。而在國庫集中支付制度下基建專項資金存在零余額賬戶中,此經(jīng)費(fèi)不能轉(zhuǎn)入基建賬戶而只能直接支付給提供商品或勞務(wù)的對方單位,導(dǎo)致基建賬戶形同虛設(shè),影響基建財務(wù)的獨(dú)立核算和會計報表的編制工作。
2.合理的資金墊付不能轉(zhuǎn)回。國庫集中支付制度規(guī)定:“預(yù)算外資金不能打包直接劃撥到單位基本賬戶,必須逐筆支付到商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者?！眴挝活A(yù)算年初的計劃數(shù)下達(dá)較遲,需等待“人大”和“兩會”結(jié)束后才能下達(dá)用款額度,學(xué)校只能無奈的等待經(jīng)費(fèi)的到位。有時急需用錢,為了不影響工作不得不先用自有資金墊付。高校的項目支出預(yù)算指標(biāo)一般下達(dá)也較晚,大部分到年底才下達(dá)。為了不影響項目的連續(xù)性和工作進(jìn)度,實際上許多項目在財政部門預(yù)算下達(dá)、款項到位之前已經(jīng)開始實施,如實驗室建設(shè)、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、科研項目、教改項目、學(xué)生軍訓(xùn)及生產(chǎn)實習(xí)等。在以上大量墊付資金不能轉(zhuǎn)回的情況下,造成一方面已墊付的資金沉淀在零余額賬戶中,年終財務(wù)決算反映專項資金結(jié)余大;另一方面學(xué)校自有資金賬戶因墊付了大量的財政性資金而影響其他項目的正常開支,年終決算影響經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)收支結(jié)余。
3.特殊的業(yè)務(wù)處理不能實現(xiàn)。一是后勤物業(yè)管理費(fèi)支付困難。在高校后勤社會化管理的體制下,高校的后勤服務(wù)如學(xué)生宿舍管理,公共衛(wèi)生、維修、綠化等物業(yè)管理一般通過協(xié)議形式由高校后勤公司托管,學(xué)校按協(xié)議規(guī)定支付物業(yè)管理費(fèi)。而現(xiàn)行國庫集中支付制度規(guī)定,一次性支付20萬元以上要財政直接支付,并要求通過招投標(biāo)確定供應(yīng)商。高校后勤公司托管有其歷史背景,有的不可能經(jīng)常更換托管單位。為了履行協(xié)議學(xué)校不得不化整為零,按年支付改為按月支付,由財政直接支付轉(zhuǎn)為財政授權(quán)支付,增加了各環(huán)節(jié)的工作量。二是學(xué)校行政對工會的行政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)劃撥困難。按照浙江省教育工會的文件要求,學(xué)校應(yīng)組織教職員工進(jìn)行休養(yǎng)活動,學(xué)校行政要給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。而在國庫集中支付下,行政補(bǔ)助工會經(jīng)費(fèi)同樣不能順利轉(zhuǎn)撥。三是工資薪金轉(zhuǎn)撥困難。如醫(yī)學(xué)類高校一般實行醫(yī)教結(jié)合的管理體制,學(xué)校部分教編人員的工資薪金要先轉(zhuǎn)撥到相關(guān)的附屬醫(yī)院,附屬醫(yī)院二次分配后再發(fā)放到個人。國庫集中支付制度規(guī)定,要求單位發(fā)放的工資薪金必須通過工資戶代發(fā)。
(二)資金調(diào)度方面
國庫集中支付制度的實施制約了高校資金使用的調(diào)度權(quán)。過去,高校年度部門預(yù)算批準(zhǔn)后,財政預(yù)算內(nèi)資金按月下?lián)芙?jīng)費(fèi),預(yù)算外資金一般學(xué)校按規(guī)定上繳財政專戶后,通過申請均能及時返還到學(xué)?；举~戶,未動用的預(yù)算資金可由學(xué)校自行掌握使用。校內(nèi)各部門和內(nèi)部單位結(jié)存的資金在預(yù)算控制范圍內(nèi)也有一定的結(jié)存,學(xué)校財務(wù)部門可以在全校范圍內(nèi)對結(jié)存資金進(jìn)行合理調(diào)度。實施國庫集中支付后,財政性資金一律納入國庫集中支付范圍,未上報用款計劃的預(yù)算資金不得使用,仍留在財政部門,暫時沉淀資金不流入高校,高校沒有資金可以調(diào)配使用,影響了高校資金使用的靈活性,增加了高校理財?shù)碾y度。前幾年,高校為滿足廣大人民群眾對高等教育的需求,在政府投入不足的情況下通過銀行貸款搞新校區(qū)建設(shè),背負(fù)了大量的銀行債務(wù),基本上都是負(fù)債運(yùn)行。根據(jù)浙江省高校編報的還款計劃,到2018年全部還清貸款,期間必須有續(xù)貸等環(huán)節(jié),以前學(xué)校通過合理調(diào)度沉淀資金進(jìn)行周轉(zhuǎn),而現(xiàn)在學(xué)校的現(xiàn)金流越來越少,對資金的調(diào)度能力越來越弱,這必將對高校的正常運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。
(三)自主融資方面
1.國庫集中支付制度的“單一賬戶和零余額賬戶”影響了高校的自主融資能力。高校近年來快速發(fā)展的建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源,主要是通過銀行融資,銀校合作在很大程度上促進(jìn)了高校的跨越式發(fā)展,同時銀行也從雙方合作中獲取了應(yīng)得利益。由于高校有穩(wěn)定的學(xué)費(fèi)收入來源,在銀行有一定量的存款,銀行為高校提供貸款,也能降低貸款風(fēng)險。在以前的財政分散支付體系下,預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金最終都撥付到高校在銀行的存款賬戶上,高?？梢员容^容易地從商業(yè)銀行獲得貸款,商業(yè)銀行融資作為高校財務(wù)的一種重要的籌資方式,彌補(bǔ)了財政資金的不足。然而實行國庫集中支付制度后,將高校所有預(yù)算內(nèi)外資金均實行國庫集中支付,統(tǒng)一納人國庫單一賬戶和零余額賬戶,高校沒有資金可以調(diào)配使用,這將嚴(yán)重降低高校的融資能力,尤其是影響銀行對高校貸款的積極性。這樣,不僅會增加高校貸款資金的使用成本,而且不利于提高資金使用效率,甚至制約學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。
2.國庫集中支付制度的實施減少了高校的存款利息收入。高校預(yù)算內(nèi)外資金收入均納入財政單一賬戶管理,學(xué)校銀行存款賬戶只有有限的科研經(jīng)費(fèi)和少量的自有資金存入,使存款利息大大減少,原來大量沉淀資金的存款利息轉(zhuǎn)移到了財政部門,學(xué)校的收入明顯減少,影響了對教育的投入。
(四)財務(wù)管理和會計核算方面
1.國庫集中支付制度與現(xiàn)行高校財務(wù)管理制度和會計核算制度不匹配?，F(xiàn)行高校財務(wù)執(zhí)行《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》,這一財務(wù)和會計制度實行的是“大收大支”與“收支兩條線”的核算模式,它打破了預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金之間的界限,收入按來源劃分,支出按性質(zhì)和用途劃分,因此,收入和支出資金沒有嚴(yán)格對應(yīng)的關(guān)系。實施國庫集中支付制度后,財政性支出要求嚴(yán)格按照預(yù)算安排,內(nèi)容明確,并通過零余額賬戶直接支付或授權(quán)支付,這與現(xiàn)行高校會計制度不匹配且存在矛盾。為此,高校會計核算既要符合兩《制度》的規(guī)定,又要滿足國庫集中支付要求,增加了會計核算的難度。
2.國庫集中支付制度工作流程與現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程不相符。計劃經(jīng)濟(jì)時期,單位只有出納和會計之分。每筆業(yè)務(wù)都是出納接單核算付款,會計再編制記賬憑證,登賬及編制會計報表。市場經(jīng)濟(jì)下,高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜,執(zhí)行的制度和法規(guī)復(fù)雜,財務(wù)人員的分工也更為細(xì)化,現(xiàn)在都是審核人員接單審核,編制記賬憑證,再由出納根據(jù)記賬憑證付款。現(xiàn)行的財政支付系統(tǒng)沿用了計劃經(jīng)濟(jì)時期的核算模式,設(shè)置了出納錄入,會計復(fù)核的支付模式,這與目前高校的實際情況不相符。在大幅增加工作量和復(fù)雜性的同時,降低了財務(wù)工作的效率,給高校的財務(wù)工作增加了管理難度。
3.國庫集中支付制度增加了財務(wù)對賬難度。為適應(yīng)國庫集中支付制度,在會計核算上增設(shè)了會計科目。在實際對賬時,財政明細(xì)賬要與銀行對賬單核對,單位明細(xì)賬也要與銀行對賬單核對,必須做到財、銀、校三方核對無誤;同時,財政專項經(jīng)費(fèi)還必須與學(xué)校項目經(jīng)費(fèi)核對,做到專項經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?這樣,對賬的工作量大大加大了。國庫集中支付制度規(guī)定單位增設(shè)“零余額賬戶用款額度”總科目作為銀行存款的核算,其下分設(shè)“直接支付(預(yù)算內(nèi))、直接支付(預(yù)算外)、授權(quán)支付(預(yù)算內(nèi))、授權(quán)支付(預(yù)算外)、財政暫存(直接支付)、財政暫存(授權(quán)支付)”六個子科目。而銀行提供的對賬單不分明細(xì)科目,導(dǎo)致單位與銀行的對賬只能通過手工(或半手工)方式進(jìn)行;另外,財政與銀行的對賬沒有電子平臺可以操作,也只能通過手工方式進(jìn)行,從而增加了對賬的復(fù)雜性。
三、高校實施國庫集中支付制度的應(yīng)對措施
國庫集中支付制度是構(gòu)建我國公共財政體制的必然選擇,在不斷推進(jìn)高校國庫集中支付制度中要妥善解決遇到的困難與問題,現(xiàn)提出以下應(yīng)對措施:
(一)建立健全與國庫集中支付改革相適應(yīng)的財務(wù)管理制度
財政部門要針對基層預(yù)算單位提出的意見和建議,深入調(diào)查研究,加強(qiáng)相關(guān)財政制度的建設(shè),確保國庫集中支付改革的順利推進(jìn)。目前國庫集中支付制度與高校相關(guān)財務(wù)制度相矛盾的地方,迫切需要從財政相關(guān)制度上進(jìn)行合理安排。重視高?；窘ㄔO(shè)投資的管理,修訂《國有單位基本建設(shè)會計制度》,改變計劃經(jīng)濟(jì)條件下的基建工作規(guī)程,與國庫集中支付制度相銜接,取消基本建設(shè)投資核算主體,將基建會計核算并入高校會計核算,在高校會計制度中增設(shè)“在建工程”等相應(yīng)的基本建設(shè)核算科目。這樣,既能集中財力增強(qiáng)調(diào)控能力,又能簡化核算環(huán)節(jié)提高工作效率。
高校內(nèi)部的一些財務(wù)制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整和修改。實行國庫集中支付后,新的財政國庫機(jī)構(gòu)體系建立、銀行賬戶管理、高校財務(wù)會計體系、資金支付方式等發(fā)生了重大的改變。特別是當(dāng)前財、庫、銀、校之間在功能銜接不完備的情況下,政府應(yīng)盡快完善相關(guān)政策,明確各職能單位的權(quán)利和義務(wù)。高校必須盡快建立與之相適應(yīng)的財務(wù)管理辦法,修訂會計核算流程,完善內(nèi)部控制制度,加大對預(yù)算資金執(zhí)行的監(jiān)督,杜絕不合理開支,確保?？顚Ｓ?真正做到有法可依,保證高校國庫集中支付制度的有效實施。
(二)優(yōu)化項目支出預(yù)算管理,盡早下達(dá)項目支出預(yù)算指標(biāo)
財政專項資金撥款是高校實驗室、重點(diǎn)學(xué)科、師資隊伍等建設(shè)資金的重要來源,專項撥款一般占總撥款的40%左右。為保證預(yù)算執(zhí)行的高效、規(guī)范,財政部門需要進(jìn)一步優(yōu)化項目支出預(yù)算管理,盡早下達(dá)項目支出預(yù)算指標(biāo),簡化用款計劃審核流程,縮短審批時限,盡量在規(guī)定的時間內(nèi)完成審核,保證預(yù)算單位及時用款。只有在預(yù)算指標(biāo)的計劃、審核、報批、下達(dá)時間前移之下,才能保證高校項目資金的及時到位,確保高校項目支出的順利撥付,避免學(xué)校墊付資金情況的發(fā)生。
高等學(xué)校要配合部門預(yù)算改革,強(qiáng)化部門預(yù)算管理。在預(yù)算編制過程中,科學(xué)、細(xì)化部門預(yù)算,建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn),確保部門預(yù)算編制的質(zhì)量,提高部門預(yù)算執(zhí)行的剛性。并細(xì)化預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié),嚴(yán)格把關(guān),逐步使所有財政資金的支付在預(yù)算中都有明細(xì)的項目,為深化國庫集中支付改革創(chuàng)造條件。
(三)高校依法獨(dú)立辦學(xué),適當(dāng)擴(kuò)大高校自主支配資金的權(quán)利
教育立法如《教育法》、《高等教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定,高等學(xué)校具有獨(dú)立的法人實體地位,要在多方面擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。政府要轉(zhuǎn)變職能,由對學(xué)校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、規(guī)劃、政策指導(dǎo)等行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。資金調(diào)度權(quán)是高校自主辦學(xué)權(quán)的體現(xiàn),也是高校面對社會需求多變而調(diào)整辦學(xué)思路的需要。從高校辦學(xué)資金的構(gòu)成上看,當(dāng)前高校的經(jīng)費(fèi)來源已呈現(xiàn)多元化格局,包括財政撥款、事業(yè)性收費(fèi)、各類教育科研服務(wù)收費(fèi)、自辦經(jīng)濟(jì)實體、縱向及橫向科研經(jīng)費(fèi)、存款利息、社會捐贈、銀行貸款等,除財政撥款以外的自籌經(jīng)費(fèi)占總收入的比重逐年提高。
在國庫集中支付制度下,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大授權(quán)支付的范圍,可以對各項支出按資金來源進(jìn)行分類管理,對預(yù)算內(nèi)撥款嚴(yán)格按規(guī)定辦理,對預(yù)算外資金適當(dāng)擴(kuò)大授權(quán)支付比例,對其余自主組織的收入給高校自主支配的權(quán)利。財政部門不應(yīng)再沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代財權(quán)高度集中的管理模式,而應(yīng)結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟(jì)特征,遵循高校自身的辦學(xué)特點(diǎn)和特殊要求,財政部門應(yīng)恢復(fù)高校一些自主權(quán),增強(qiáng)高校辦學(xué)活力和可持續(xù)發(fā)展的能力。
國庫集中支付使高?，F(xiàn)金流入減少,導(dǎo)致存款利息收入大幅減少,銀行貸款利息支出增加,使學(xué)校資金原本緊張的局面更加緊張。建議財政將各學(xué)校沉淀在國庫尚未使用資金產(chǎn)生的利息收入適當(dāng)補(bǔ)貼高校貸款利息支出。按承諾支持學(xué)校轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)的資金需求,并提高審批時效。
(四)及時修訂《高等學(xué)校會計制度》,以適應(yīng)國庫集中支付制度
目前,高等學(xué)校會計核算執(zhí)行的是1998年制定的《高等學(xué)校會計制度》,預(yù)算內(nèi)外合并,按“大收大支”原則,“收支兩條線”要求組織會計核算,它已不適應(yīng)國庫集中支付制度下的會計核算新要求。需要及時進(jìn)行修訂,增設(shè)“零余額賬戶用款額度”、“財政應(yīng)返還額度”等會計科目,以適應(yīng)財政授權(quán)支付方式下用款額度的核算和年終預(yù)算結(jié)余的核算。部門預(yù)算和國庫集中支付不允許出現(xiàn)單位預(yù)算和決算“兩張皮”的現(xiàn)象。為了從根本上改變預(yù)決算“兩張皮”現(xiàn)象,部門預(yù)算的經(jīng)濟(jì)科目與會計核算的經(jīng)濟(jì)科目應(yīng)一一對應(yīng),便于實際支出時按預(yù)算科目執(zhí)行,年終便于預(yù)算執(zhí)行情況的分析。
國庫集中支付是一項全新的業(yè)務(wù),隨著改革的深入推進(jìn),高校會計核算內(nèi)容和工作流程發(fā)生了很大變化。高校財務(wù)也要積極配合財政部門,解放思想,創(chuàng)新工作。全體財務(wù)人員要在全面了解國庫集中支付制度,熟悉國庫支付操作流程的基礎(chǔ)上,重新思考高校內(nèi)部尤其是財務(wù)部門內(nèi)部的會計工作流程,相互協(xié)作,有效配合,提高效率。 學(xué)校要高度重視對賬工作,在認(rèn)真處理各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,落實專人定期與財政部門、代理銀行等做好賬戶核對工作,包括預(yù)算批復(fù)數(shù)、已用數(shù)、額度結(jié)余數(shù)等信息。同時,建議“零余額賬戶用款額度”科目下僅分設(shè)“直接支付、授權(quán)支付”兩個子科目,便于單位通過電子手段進(jìn)行對賬。另外,財政集中支付系統(tǒng)應(yīng)逐步完善與相關(guān)銀行的網(wǎng)絡(luò)連接,使財政與銀行的對賬工作可以直接通過電子平臺進(jìn)行,使對賬工作更簡便,以提高工作效率。
(五)針對特殊業(yè)務(wù)制定靈活的操作規(guī)定
財政部門應(yīng)考慮高校業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和特殊性,在未明確規(guī)定基建賬并入行政賬前,允許基建經(jīng)費(fèi)從零余額賬戶劃撥到基建賬戶,允許高校根據(jù)與后勤社會化服務(wù)公司簽訂的有關(guān)協(xié)議和所提供的服務(wù)向后勤公司支付費(fèi)用,允許高校根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定向工會組織劃撥補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),允許高校用財政性資金歸還學(xué)校因特殊業(yè)務(wù)而墊支的自有資金。
[基金項目:本文系浙江省教育會計學(xué)會資助研究項目,項目編號zjkj0720]
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(作者單位:浙江中醫(yī)藥大學(xué) 浙江杭州 310053)
