自20世紀70年代開始,西方社會逐漸興起了新公共行政管理運動,各國開始采用一種追求效率的預算管理方式,要求預算過程充分利用關于政府活動產(chǎn)出與成果的數(shù)量化信息,把財政資金分配和政府部門的績效更緊密的結合起來,“為結果而預算”。在國際一級,即聯(lián)合國,預算編制方法同樣受到各國做法的影響,逐漸改變了傳統(tǒng)預算只注重“投入”的管理,強調以“結果導向”來進行預算管理,體現(xiàn)了新公共管理的要求,同時奠定了績效審計的基礎。
筆者有幸于2008年參加了聯(lián)合國審計委員會(BOA)對部分組織機構的外部審計,對聯(lián)合國的績效預算以及績效審計有了一定了解。本文擬從聯(lián)合國預算管理制度的演變談起,分析其績效預算模式的特征及意義,以期為我國績效審計的開展提供可供借鑒的經(jīng)驗。
一、聯(lián)合國預算管理制度的演變
聯(lián)合國在1974年以前采用純粹根據(jù)投入編制預算的方式。1974年至90年代末,實行按方案編制預算制度(又稱規(guī)劃、方案擬定、預算編制、監(jiān)測和評價方法)。
90年代末至今,實行按成果編制預算制度。
在公共行政管理創(chuàng)新的背景下,經(jīng)方案、協(xié)調委員會與行政和預算問題咨詢委員會多次討論與協(xié)調,聯(lián)合國秘書長在第五十一屆大會提出的改革方案中,述及聯(lián)合國將實行按成果編制預算(RBB)的制度,其目的在于加強現(xiàn)行的規(guī)劃、方案擬定、預算編制、監(jiān)測和評價方法。
按成果編制預算制度下,方案預算按照一套事先確定的目標和預期成果來制定;預期成果為所需資源投入的依據(jù),同時資源投入根據(jù)實現(xiàn)預期成果所需的產(chǎn)出確定,并且與產(chǎn)出掛鉤;由客觀業(yè)績指標衡量實際成果的情況。
與以往的預算編制方法相比較,按成果編制預算突出了兩項基礎,即制定方案預算的邏輯框架;注重成果的問責制。
(按成果編制預算制與績效預算為同一概念,以下均統(tǒng)一稱為績效預算)。
二、聯(lián)合國績效預算制的兩項基礎及其對績效審計的意義
績效審計和績效預算都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的。從最高審計機關國家組織關于績效審計的定義(績效審計是一種對被審計單位履行其職責過程中使用資源的經(jīng)濟、效率和效果方面的審計)可以看出績效審計的特征:一是強調對資源使用的經(jīng)濟、效率和效果三方面的審計;二是對被審計單位履行職責過程的審計。這些特征與聯(lián)合國績效預算所突出的兩項基礎共同體現(xiàn)了新公共管理對政府績效和責任的高度關注,兩者的重要性都在于促進政府加強責任、改進管理、提高效率,一定程度上,績效預算奠定了績效審計的基礎。
(一)邏輯框架的運用使績效預算過程更系統(tǒng)、更連續(xù)、更透明,構建了績效審計的基本框架。
聯(lián)合國績效預算制中運用的邏輯框架是一種概念工具,其目的是在一個連貫和相互聯(lián)系的結構中涵蓋預算的各組成部分,使每個部分之間具備一定的因果關系。具體而言,框架包括目標、預期成果、產(chǎn)出和投入。從上往下看,框架層次顯示出每個組成部分的實現(xiàn)需要哪些必要條件(即如果要實現(xiàn)目標,則需實現(xiàn)預期成果;要實現(xiàn)預期成果,則需提供具體的產(chǎn)出等);從下往上看,框架層次顯示出如果該組成部分已經(jīng)實現(xiàn),情況將如何(即如果投入所需資源,則能提供具體產(chǎn)出;如果提供產(chǎn)出,則能實現(xiàn)預期成果等)。
邏輯框架除了緊密聯(lián)系各要素,還包括了業(yè)績指標,將其作為衡量預期成果是否實現(xiàn)的尺度。業(yè)績指標與預期成績之間的直接聯(lián)系是轉向按成果編制方案預算制度的一項重要因素。同時,邏輯框架設計過程中還列入了重大外部因素,在預算周期開始時即予以充分考慮,從而顯示方案設計的透明度,確保管理人員只為其可控的成果負責。
圖1 預算流程圖
上圖顯示了整個績效預算系統(tǒng)、連續(xù)地反映從投入控制到結果評價的過程;同時,也勾勒出績效審計的基本框架,即對資源使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計。
(二)注重問責制,在組織內推行績效管理,為績效審計提供可操作平臺。
績效預算是為了達到預期成果、實現(xiàn)組織目標所開展的規(guī)劃過程。為了更為有效的發(fā)揮其計劃、管理、控制的功能,聯(lián)合國對預算框架各要素的計量做出改進,突出了問責制以及相應的授權。同時,聯(lián)合國內部監(jiān)督事務廳明確要“把績效預算制度提高一個層次”,即在組織內部通過績效預算帶動績效管理制度的有效實施。
為此,聯(lián)合國制定了績效管理基準框架,首先即強調組織內主要當事方的責任,提出符合SMART(具體、可計量、可實現(xiàn)、相關、有時限)的目標和授權。同時,將組織的目標、宗旨和產(chǎn)出逐級落實到較低層次的工作計劃、直至個人工作計劃中。在這個總體戰(zhàn)略演繹分解的以及員工行為聚焦戰(zhàn)略的互動選擇過程中,各管理層級間實行訂立權責契約的“合同管理”方式,明確雙方的職責與權力,并通過業(yè)績考核制度(PAS)確保問責制的有效實施。
顯然,在績效管理環(huán)境下,績效管理過程中的績效目標、績效協(xié)議、績效預算、績效指標等就成為績效審計的重要績效評價依據(jù),為績效審計提供可操作平臺,使績效審計作為績效管理中的一個重要環(huán)節(jié),發(fā)揮監(jiān)督評價的作用成為可能。
三、借鑒國際組織經(jīng)驗,推動我國績效審計的發(fā)展
自1997年聯(lián)合國大會確定實行績效預算(RBB)以來,各組織機構在預算管理中均采用了績效預算(RBB)模式,同時不斷完善績效管理(RBM)。聯(lián)合國內部監(jiān)督事務廳(OIOS)每年通過對各級組織各項管理的風險評估,確定重點管理事項進行績效審計,其中,2007年7月1日至2008年6月30日期間就執(zhí)行了305次審計監(jiān)督,提出了1755項改善內部控制、問責制和組織效率效果等方面的建議。同時,聯(lián)合國審計委員會(BOA)的外部審計報告80%以上的篇幅也是聚焦于各項管理事項的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
從國際組織的經(jīng)驗看來,績效預算、績效管理和績效審計的發(fā)展完善是一個相互作用、循序漸進的過程。建立以績效為中心、突出績效管理的預算制度,將為績效審計提供良好的環(huán)境,同時,績效審計的開展也對預算管理體制改革起到積極的推動作用。
(一)推動國家財政預算管理體制改革,加強政府績效管理。
我國自1998年提出建立公共財政以來,預算管理制度改革從部門預算、國庫集中收付到政府集中采購、政府收支分類改革,都取得了一定成效,但是改革仍然處于從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代管理制度過渡和轉化的階段,實踐中仍然存在財政運行成本高、財政支出效率及效益低下等問題。
在新公共管理趨勢下,我們要以建設“效率政府、責任政府”為目標,引入以績效為中心的公共預算改革理念,努力推進績效預算管理,從根本上扭轉預算管理重分配、輕績效的傾向;同時,建立政府公共支出績效考評機制,強調公共管理中的目標與結果及結果有效性的關系,將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績效管理過程結合起來,形成一種結果導向的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。
(二)構建績效審計評價框架,建立公共支出績效評價指標體系。
績效評價指標的選擇是績效評價、績效預算以及績效審計的關鍵環(huán)節(jié),是績效審計操作流程中的基準和起點,其重要性不言而喻。黨的十六屆三中全會上通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》也明確提出了“建立預算績效評價體系”等目標。
實踐中,我們可以借鑒平衡記分卡以及政府績效評估指標體系(國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組于2004年提出)的設計理念,在邏輯分析的基礎上,構建公共機構績效審計評價框架,從財政資金使用“3E”層面、客戶服務層面、內部控制層面、可持續(xù)發(fā)展層面等四個層面對績效進行系統(tǒng)的評價;同時,充分運用部門及專家的力量,在高度的信息公開和公眾參與前提下,逐步建立與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以實行績效預算為目標的科學、規(guī)范的公共支出績效評價指標體系。
(三)明確績效審計的戰(zhàn)略地位,積極應對績效審計的挑戰(zhàn)。
新公共管理的核心特征即為對政府績效和責任的高度關注,在這一趨勢下,國家審計的工作重心必然要從傳統(tǒng)的財政財務合規(guī)性審計向現(xiàn)代績效審計的轉移?！秾徲嬍?008年至2012年審計工作規(guī)劃》中也明確指出,全面推進績效審計,促進轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。
因此,我們應不斷強壯肌體,學習借鑒先進的審計技術方法,拓展審計思路,樹立突出管理績效分析和公共支出效益剖析的審計理念,積極應對績效審計帶來的挑戰(zhàn)?？冃徲嫲l(fā)展戰(zhàn)略的實施,為公共財政體制的健全、國家審計制度與實務的創(chuàng)新提供了前所未有的發(fā)展機遇。
