【摘要】 當前新績效預算是世界各國預算改革的最大熱門。筆者認為推行新績效預算至少需要四項技術(shù)支持:(1)完善的績效指標體系;(2)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng);(3)基于權(quán)責發(fā)生制的政府成本會計系統(tǒng);(4)強化的問責機制。這些是由新績效預算的三個基本特征所決定的。雖然新績效預算是我國預算管理改革的長期目標,但是目前我國暫不具備推行新績效預算的條件。
【關(guān)鍵詞】 新績效預算;基本特征;技術(shù)支持;適用性
新績效預算是當前世界各國預算改革的最大熱門。據(jù)統(tǒng)計,從20世紀90年代以來世界上50多個國家已經(jīng)采用了新績效預算。我國許多地方財政部門對新績效預算也表現(xiàn)出濃厚興趣。那么,到底新績效預算具有什么特征?新績效預算需要什么技術(shù)支持?我國是否具備推行新績效預算的條件?本文將對上述問題進行探討。
一、新績效預算的基本特征
世界銀行專家沙利文認為,績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制,具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預算系統(tǒng)。
表1“德克薩斯州酒精和藥品濫用任務的新績效預算” 是西方國家所推行的新績效預算的典型實例。
從這一新績效預算實例可見,新績效預算至少具有以下三個基本特征:
1.新績效預算構(gòu)建“目標→結(jié)果→產(chǎn)出→預算”的邏輯關(guān)系,明確各項預算支出的績效目標,有利于提高公共資金的使用效益。傳統(tǒng)預算招致最大的批評在于預算支出缺乏明確的目標與結(jié)果指標,導致公共資金使用效益低下。新績效預算的邏輯起點是政府意欲實現(xiàn)的某一方面的公共利益目標,該目標實現(xiàn)需要由若干量化的公共服務結(jié)果加以支持,而公共服務結(jié)果的實現(xiàn)則需要政府部門提供若干公共服務產(chǎn)出,公共服務產(chǎn)出的提供需要公共資金的支持。由此可見,新績效預算不僅闡述了傳統(tǒng)預算所描述的“花了多少錢”、“錢花在何處”,而且更明確了納稅人最為關(guān)心的“政府花錢所產(chǎn)生的結(jié)果如何”問題。
2.新績效預算是以“成本”作為預算分配、預算考核的基礎。傳統(tǒng)預算管理中預算分配、預算考核是以“支出”為基礎。從會計專業(yè)角度而言,成本屬于權(quán)責發(fā)生制信息,而支出屬于現(xiàn)金收付制信息?？陀^地說,權(quán)責發(fā)生制與現(xiàn)金收付制各有千秋。但是權(quán)責發(fā)生制相較于現(xiàn)金收付制優(yōu)點在于它更有利于分清各屆政府、政府部門、政府項目、政府所提供的產(chǎn)品或服務的績效(現(xiàn)金收付制相較于權(quán)責發(fā)生制最大優(yōu)點在于有利于預算執(zhí)行控制)。權(quán)責發(fā)生制下的成本信息是通過成本歸集、成本分配包括支出資本化與攤銷、折舊等一系列較為科學的程序而生成的,更有利于界定實現(xiàn)績效目標所耗費的代價。
3.新績效預算是產(chǎn)出型預算。傳統(tǒng)預算多屬于投入型預算。顧名思義,產(chǎn)出型預算與投入型預算的最大差異在于預算管理的關(guān)注點不同:產(chǎn)出型預算的關(guān)注點是預算產(chǎn)出/結(jié)果,要求部門單位管理者按照績效合同對預算產(chǎn)出/結(jié)果負責,不再繼續(xù)管理、控制預算投入。投入型預算的關(guān)注點是預算投入,要求部門單位管理者按照法律法規(guī)以及預算的要求加強預算投入管理、控制,忽視對預算產(chǎn)出/結(jié)果管理。
投入型預算與產(chǎn)出型預算之間的差異在于對預算本質(zhì)認識的不同:投入型預算的理論基礎系費用論,即“政府部門辦事花錢”——政府部門維持運轉(zhuǎn)并辦事需要花錢;產(chǎn)出型預算的理論基礎系購買論,“政府花錢向政府部門購買公共服務結(jié)果”。所以,投入型預算主要是羅列政府部門運轉(zhuǎn)、辦事所要花費的費用項目如人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、設備購置費等,并且盡量細化費用項目以便預算執(zhí)行與預算考核。產(chǎn)出型預算主要是闡述政府意欲實現(xiàn)公共目標以及所要購買的公共服務結(jié)果并詳細地說明這些結(jié)果的質(zhì)量標準,其中包括這些公共服務的單位成本。
投入型預算有利于控制預算資金的使用,但是極易陷入一種“花了錢等于辦了事”陷阱,無法掌握“花了錢到底事辦得怎么樣”?；谫徺I論的產(chǎn)出型預算下政府花錢向政府部門購買公共服務有著嚴格的“價廉物美”的要求,從而提高公共資金的使用效益。
二、實行新績效預算的技術(shù)支持
從新績效預算的基本特征可見,實行新績效預算至少需要以下四項技術(shù)支持:
(一)完善的部門項目支出績效指標體系
新績效預算首要特征在于為每一項目支出都設定明確的績效指標并確定所要達到的水平。眾所周知,政府組織目標具有多維性,至少包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等四個維度。這一性質(zhì)決定了政府組織績效評價相對于企業(yè)組織績效評價更加復雜、更加困難。設計科學的、合理的、有效的指標體系是政府績效預算乃至政府績效管理的首要問題也是首要難題。指標體系建設的主要問題包括:(1)用什么指標體系來衡量項目支出的效益;(2)多維指標體系中各指標相對重要性(即權(quán)重);(3)到底什么是高水平或低水平(指標賦值)。
(二)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)
新績效預算的重要特征還在于以成本作為預算分配、預算考核的基礎,而資產(chǎn)使用成本或折舊是政府部門完成績效目標所耗費的重要成本之一。所以,西方國家在推行新績效預算過程中通常配套地推行“政府部門繳納辦公室租金”政府資產(chǎn)管理做法,如美國聯(lián)邦機構(gòu)需要向美國總務署繳納辦公室租金,甚至一些國家如新西蘭政府部門應當繳納資本費(Capital Charge)。從政府整體而言,“政府部門繳納辦公室租金”做法并不影響政府運行成本,但是卻對政府部門單位績效管理包括績效預算有著重要影響。
計算政府部門資產(chǎn)使用成本或折舊成本必須掌握政府部門在完成績效目標過程中到底使用了哪些資產(chǎn)。所以,推行績效預算需要全面的政府資產(chǎn)管理加以支持。
(三)基于權(quán)責發(fā)生制的政府成本會計系統(tǒng)
前已述及,新績效預算以成本作為預算分配、預算考核的基礎,而成本信息是權(quán)責發(fā)生制下政府會計系統(tǒng)所生成的信息。所以,推行新績效預算需要進行政府會計配套改革尤其需要推行權(quán)責發(fā)生制改革、構(gòu)建政府成本會計系統(tǒng)。傳統(tǒng)觀點認為政府部門不以盈利為目的,政府活動不計盈虧,政府會計不計提折舊,政府會計不必進行成本核算。時至今日這一觀念已經(jīng)嚴重落伍。為了支持政府績效管理,國際政府會計中政府成本異軍突起,成為20世紀90年代以來政府會計最重大的發(fā)展。政府會計不計盈虧不能等同于政府會計不進行成本核算。以法國2006年推行的涵蓋預算會計系統(tǒng)、財務會計系統(tǒng)、成本會計系統(tǒng)的中央政府會計體系為例,其成本會計系統(tǒng)就是采用項目預算,對每一項目進行嚴格的成本控制和績效評價。
(四)強化的問責機制
新績效預算應下放權(quán)力,給予部門單位管理者更大權(quán)力。政治學基本原則之一是“權(quán)力與責任相對等”。既然讓部門單位管理者對預算產(chǎn)出/結(jié)果負責,那么管理者應當有權(quán)控制投入,包括人事權(quán)、資產(chǎn)購置、處置權(quán)等。如果新績效預算下還像傳統(tǒng)預算那樣控制預算投入,同時又要求部門單位對績效負責,顯然不科學,也對部門單位管理者不公平。舉例說明,既然要求部門單位管理者對績效負責,那么部門單位管理者就有權(quán)自己選擇雇傭效率高的雇員、解雇效率低的雇員,否則部門單位充斥“不干活又要搗蛋”的雇員同時又不能開除,部門單位管理者如何提高部門單位績效呢?
同樣基于“權(quán)力與責任相對等”,權(quán)力下放應當以強化的問責機制為基礎。權(quán)力下放給部門單位管理者,部門單位管理者就應當承擔起相應的責任,對部門單位產(chǎn)出/結(jié)果的績效負責,獎優(yōu)懲劣。賦予權(quán)力后,沒有實現(xiàn)績效目標或以權(quán)謀私,就要承擔相應的責任如減少薪酬直至解雇。下放權(quán)力而無問責機制,極有可能造成部門單位管理者以此圖私利,從而引起公共部門管理混亂!
三、新績效預算在我國的適用性
財政部對于新績效預算在我國適用性的基本判斷,從長遠看是預算改革的方向,但目前做不到,因為還不具備推行績效預算的條件。主要是現(xiàn)在還沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預算管理的范圍,也未能準確地把握完成績效目標需耗費的成本。
在新績效預算風靡全球的背景下,筆者認為財政部這一判斷非常理性。筆者也主張目前在我國暫不宜推行新績效預算,主要理由是推行新績效預算需一定的技術(shù)支持,尤其需要前文所提到的四項基礎條件,而目前我們這四項條件要么不完善,要么不具備。
(一)我國預算支出績效指標體系探索剛剛起步
我國暫不具備推行績效預算不等于不講求預算支出績效。我國以績效考評為突破口,探索科學、合理的預算績效考評體系,為將來推進績效預算改革夯實基礎。如2005年財政部頒布《中央部門預算支出績效考評管理辦法》(財預[2005]86號文)用于統(tǒng)一規(guī)范、指導各類財政支出績效考評。可見,目前我國剛剛開始探索科學、合理的預算支出績效考評體系,其體系完善還任重道遠。(二)我國政府部門國有資產(chǎn)管理還非常薄弱
雖然2006年財政部以35號、36號部長令頒布了新《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》,為各級財政部門規(guī)范管理各級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)奠定了堅實基礎,但客觀地說,目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理仍然非常薄弱。其中尤為突出的問題是歷史上由于我國財權(quán)過于分散,行政事業(yè)單位除了財政預算內(nèi)資金渠道可以形成資產(chǎn),同時還有資產(chǎn)購置的其他資金渠道如預算外資金。這不僅造成目前財政部門難以掌握部門單位所占有、使用的全部資產(chǎn),更衍生資產(chǎn)管理其他問題,如資產(chǎn)占有使用不公等等。這一狀況直接造成財政部門難以準確地掌握部門單位在完成績效目標過程中所耗費的代價,影響政府績效管理工作的開展。
(三)我國政府會計尚無法核算成本
雖然我國早已開始醞釀政府會計權(quán)責發(fā)生制改革,但是權(quán)責發(fā)生制改革影響深刻,需穩(wěn)步推進。所以,目前我國政府會計仍是以現(xiàn)金收付制為主要基礎的預算會計。我國預算會計幾乎沒有進行成本核算,尚只能提供傳統(tǒng)預算收支信息,難以提供新績效預算所需的、以權(quán)責發(fā)生制為基礎的成本信息。甚至政府會計應當進行成本核算的觀念還不為廣大政府會計工作者所接受!這一政府會計現(xiàn)狀也造成我國目前暫時難以推行新績效預算。
(四)我國公共部門問責機制弱化
雖然近年來我國在大力推進經(jīng)濟體制改革的同時,也不遺余力地推進行政管理體制改革,但是總體上我國公共部門問責機制還是較為弱化的。近年來審計署審計報告披露了大量我國公共部門財務管理存在的問題,多數(shù)問題成為“屢審屢犯、屢犯屢審”的頑疾,一直難以根除,如部門“小金庫”問題。這實際上就是我國公共部門問責機制包括財務問責機制弱化的重要表現(xiàn)。而問責機制弱化情況下權(quán)力下放可能會導致更大的公共管理混亂,人事權(quán)下放則極有可能導致任人唯親現(xiàn)象泛濫。但權(quán)力不下放就無法推行真正意義上的新績效預算?！?
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