論文關(guān)鍵詞:績(jī)效審計(jì) 法制化 全程監(jiān)督
論文摘要:加強(qiáng)對(duì)績(jī)效審計(jì)的法律支持與規(guī)范,對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)、加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。鑒于我國(guó)行政型審計(jì)模式的特點(diǎn),在績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)過程中,需要進(jìn)一步完備績(jī)效審計(jì)法律體系,確立績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性;增強(qiáng)人大對(duì)績(jī)效審計(jì)的全程監(jiān)督,優(yōu)化績(jī)效審計(jì)人員的法制意識(shí)與整體執(zhí)法水平。
目前,世界上已有160個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了適合自己國(guó)情的國(guó)家審計(jì)制度,大體可分為立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型等四種模式。我國(guó)在1982年修改憲法時(shí),根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況,決定實(shí)行行政型的審計(jì)模式。20來年的審計(jì)實(shí)踐證明,實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政審計(jì)模式,有利于審計(jì)部門貼近政府中心工作,突出重點(diǎn),更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督,及時(shí)查處和糾正各種違法違紀(jì)問題,更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。2003年,全國(guó)共對(duì)3·6萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),查出違規(guī)資金671億元,建議給予黨紀(jì)政紀(jì)處分317人,移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)查處749人,受到降職撤職處分的267人。2004年底,國(guó)務(wù)院辦公廳向全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳提交了關(guān)于審計(jì)查出問題糾正情況的報(bào)告。這份整改“清單”顯示,截至2004年10月底,已上繳財(cái)政各項(xiàng)資金208·72億元,滯留、閑置的財(cái)政資金已按規(guī)定下?lián)?39·27億元,各類被擠占挪用的資金已收回6·77億元,已挽回經(jīng)濟(jì)損失2·88億元,各級(jí)政府、有關(guān)主管部門和被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)意見完善各項(xiàng)制度規(guī)定87項(xiàng),向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察部門移送各類案件線索222起,有754人(次)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或被移送司法機(jī)關(guān)處理。
不過,行政型審計(jì)模式也有其局限性,它在一定程度上會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審計(jì)監(jiān)督的客觀公正性。從制度創(chuàng)新的角度考慮,如何將績(jī)效審計(jì)過程進(jìn)一步納入法制化程序,加強(qiáng)對(duì)績(jī)效審計(jì)的法律支持與規(guī)范,對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)、加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。
1·通過人大立法確立績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性,強(qiáng)化人大對(duì)績(jī)效審計(jì)的全程監(jiān)督立法保障是確立績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是開展政府績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。歐洲的許多國(guó)家于19世紀(jì)便開始在憲法或特別法令中規(guī)定了審計(jì)的法律地位,確立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)、地位和審計(jì)范圍,授權(quán)它們獨(dú)立地對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。在現(xiàn)代資本主義國(guó)家中,為了監(jiān)督政府財(cái)政收支、執(zhí)行財(cái)政預(yù)算法案、維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益,多數(shù)國(guó)家在議會(huì)下設(shè)有專門的審計(jì)機(jī)構(gòu),由議會(huì)或國(guó)會(huì)授權(quán),對(duì)政府及國(guó)有企事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》建立并行使職能。憲法第91條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”;第109條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”,從而使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的存在和獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職能得到法律上的保證。
為推進(jìn)績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè),需要通過人大進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)立法,確立政府績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性,頒布審計(jì)工作的制度和規(guī)范,授予審計(jì)機(jī)構(gòu)享有調(diào)查、審計(jì)公共部門活動(dòng)的權(quán)力,不受任何政府部門或個(gè)人的干擾;對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的確定及審計(jì)形式等作出詳細(xì)規(guī)定,審計(jì)結(jié)果能得到有效傳遞、反饋和處理,促進(jìn)公共管理部門自覺而有效地開展績(jī)效審計(jì)工作。在不斷完善績(jī)效審計(jì)立法的同時(shí),還要強(qiáng)化人大對(duì)政府績(jī)效審計(jì)工作的全程監(jiān)督,從只管審批到管住花錢,真正將政府花錢引上法制化、規(guī)范化的軌道之上。不久前,廣東省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳實(shí)現(xiàn)正式聯(lián)網(wǎng),通過“廣東省國(guó)庫集中支付系統(tǒng)”,人大財(cái)經(jīng)委可以從網(wǎng)上直接查詢、監(jiān)督省財(cái)政廳的每一筆政府財(cái)政支出。人大與財(cái)政廳實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),使人大能夠及時(shí)掌握財(cái)政資金的收支及預(yù)算執(zhí)行情況,強(qiáng)化了人大監(jiān)督,也推動(dòng)了政府依法行政。這種創(chuàng)新的監(jiān)督方式使原有的“走過場(chǎng)”的預(yù)算批準(zhǔn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟巍⒍喾轿坏膶?shí)質(zhì)性監(jiān)督,既可以幫助納稅人隨時(shí)盯住財(cái)政資金的流向,也可以約束政府花錢的隨意性。
2·進(jìn)一步完備績(jī)效審計(jì)法律體系,使整個(gè)績(jī)效審計(jì)過程都能做到有法可依
從世界范圍看,許多國(guó)家已經(jīng)制定了專門的績(jī)效審計(jì)法律制度。1972年,美國(guó)會(huì)計(jì)總署的文件《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效審計(jì)作了具體規(guī)定。英國(guó)于1983年頒布的《國(guó)家審計(jì)法》第一次從法律上正式授權(quán)英國(guó)國(guó)家審計(jì)部門實(shí)施績(jī)效審計(jì),英國(guó)審計(jì)委員會(huì)開展績(jī)效審計(jì)所遵循的主要審計(jì)實(shí)務(wù)法規(guī)是《審計(jì)實(shí)施規(guī)程》,該規(guī)程確認(rèn)公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性;規(guī)定了審計(jì)人員的權(quán)力、責(zé)任和被審計(jì)單位的不同責(zé)任;規(guī)定了審計(jì)回避、保密、獨(dú)立性、客觀性的制度等項(xiàng)內(nèi)容。
在我國(guó),依法審計(jì)已成為中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要審計(jì)工作原則。1994年8月頒布、1995年1月開始施行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》,對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的地位、作用與監(jiān)督的原則,審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)及權(quán)限,審計(jì)程序和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容都作了明確規(guī)定,為審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依照法律規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。隨著我國(guó)審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法的客觀環(huán)境和條件發(fā)生的變化,修改、補(bǔ)充《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的部分內(nèi)容已變得十分迫切。就我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)立法體系和目前審計(jì)執(zhí)法的實(shí)際情況來看,可根據(jù)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的要求逐步考慮制定《政府績(jī)效審計(jì)法》,從立法上維護(hù)政府績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性;制定《政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則》,具體規(guī)范政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施程序;制定《政府績(jī)效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)則》,加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求,提高審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。此外,還需加大力度盡快完善審計(jì)處理處罰法規(guī)。目前,我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違法違規(guī)問題的處理處罰,主要還是依據(jù)l 987年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》。18年過去了,現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制和各種環(huán)境已發(fā)生巨大變化,為此,應(yīng)從實(shí)際出發(fā),盡快修訂《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》,同時(shí)審計(jì)署也可建立健全相對(duì)獨(dú)立完善的審計(jì)處理處罰體系,可以將一些常見的違法違規(guī)行為加以分類,排列出若干種違法違規(guī)形式,并明確規(guī)定相應(yīng)的處理處罰條文和措施,以確保審計(jì)處理處罰工作的順利進(jìn)行。
3·增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)人員依法審計(jì)的法律意識(shí),提高整體執(zhí)法水平
增強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法人員自身的法律素養(yǎng)與法律意識(shí),既是審計(jì)現(xiàn)代化、法制化的重要內(nèi)容,也為實(shí)現(xiàn)審計(jì)現(xiàn)代化、法制化提供可靠的主體性保證。行內(nèi)常講審計(jì)人員要“慎獨(dú)、慎微、慎言、慎處”,即:審計(jì)人員獨(dú)自處事的時(shí)候,要加強(qiáng)自我監(jiān)督;審計(jì)人員要防微杜漸,注重小節(jié);審計(jì)人員要說話有度,不該說的不說,不該讓被審計(jì)單位知道的事千萬不能透風(fēng);審計(jì)人員要對(duì)審計(jì)查出的問題客觀公正、實(shí)事求是地依法進(jìn)行處理,切忌隨意性,等等。這些職業(yè)規(guī)范肯定了審計(jì)系統(tǒng)全員提高法制意識(shí)、依法審計(jì)的必要性。
在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)中的法律專業(yè)人員占整個(gè)審計(jì)人員的比例都超過30%,財(cái)會(huì)專業(yè)的人員占整個(gè)審計(jì)人員的比例不到30%,而在我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)中財(cái)會(huì)專業(yè)的人員占整個(gè)審計(jì)人員的70%以上,法律專業(yè)的人員只占整個(gè)審計(jì)人員的3%左右,為此,在審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)方面,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不僅需要接納相關(guān)的法律專業(yè)人員,適當(dāng)增加法律專業(yè)人員的比例,同時(shí)應(yīng)加快培養(yǎng)在職審計(jì)人員。目前各級(jí)審計(jì)部門一般采用招聘考試的辦法招收審計(jì)人員,并注重對(duì)在職審計(jì)人員進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)和各個(gè)不同層次的審計(jì)專業(yè)教育。但如何調(diào)整、優(yōu)化國(guó)家審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu),通過培訓(xùn)教育以提高審計(jì)隊(duì)伍整體執(zhí)法水平,仍需要給予特別的關(guān)注。 4·提高政府績(jī)效審計(jì)的透明度,完善社會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)的依法監(jiān)督
從國(guó)外績(jī)效審計(jì)信息披露的情況來看,審計(jì)結(jié)果一般要以某種表達(dá)方式傳遞給四個(gè)方面的對(duì)象:一是立法機(jī)構(gòu)。立法型、司法型和獨(dú)立型國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)提交年度審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告或特殊審計(jì)報(bào)告;二是司法機(jī)構(gòu)。審計(jì)機(jī)關(guān)遇到已經(jīng)超越權(quán)限的問題時(shí),采取移交移送等方式,將審計(jì)結(jié)果傳遞給國(guó)家司法機(jī)構(gòu)。三是行政機(jī)構(gòu)。國(guó)家審計(jì)要將審計(jì)結(jié)果以審計(jì)報(bào)告、審計(jì)建議書(意見書)、審計(jì)判決書、審計(jì)決定等方式傳遞給政府各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。四是公眾傳媒,即傳遞給社會(huì)公眾。世界各國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)基本上都被授予并保留這一有力手段,它是借助公眾輿論的力量來發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。英國(guó)審計(jì)署每年都將所有審計(jì)報(bào)告全部在審計(jì)署網(wǎng)站上刊登,任何人都可隨時(shí)查閱。瑞典是通過立法部門監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督及后續(xù)審計(jì)等方式共同促使審計(jì)報(bào)告充分發(fā)揮作用。
長(zhǎng)期以來,我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)只有少量的審計(jì)結(jié)果按需要并經(jīng)批準(zhǔn)通過新聞媒體予以公布,這方面信息公開的力度有待于進(jìn)一步加大。按照公正透明的要求及國(guó)際上許多國(guó)家的做法,除規(guī)定密級(jí)檔案以外,政府部門檔案要允許社會(huì)公眾查閱,目前檔案管理部門也已經(jīng)提出了這方面的設(shè)想和要求。所以審計(jì)結(jié)果公布和容許公眾查閱檔案勢(shì)必大大增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度。據(jù)了解,審計(jì)署已明確提出:到2007年,力爭(zhēng)做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果,除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外,全部對(duì)社會(huì)公告。
5·加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理體制的法律規(guī)范,強(qiáng)化人大在預(yù)算編制、監(jiān)督中的權(quán)威作用
目前全國(guó)人大所審計(jì)的預(yù)算報(bào)告,存在兩大問題:一是過于粗略。至今每年春天財(cái)政部門代表政府向各級(jí)人大所作的預(yù)算報(bào)告大多過于籠統(tǒng),不僅老百姓看不懂,很多專業(yè)人士也不甚明了。而在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,類似的報(bào)告細(xì)分化程度很高。每一筆財(cái)政支出用途何在以及相關(guān)的細(xì)節(jié)問題,在報(bào)告中都列得很詳細(xì)。二是執(zhí)行中彈性太大。預(yù)算案中各個(gè)科目的支出,應(yīng)當(dāng)是“鐵預(yù)算”,基本上是不留任何彈性的,只有人大或其常委會(huì)本身能夠?qū)︻A(yù)算案進(jìn)行修正。而傳統(tǒng)上,政府各部門預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)彈性很大,幾億、甚至數(shù)十億巨資,可以僅僅根據(jù)一些官員的意見而隨意改變用途,甚至都沒有通知一聲人大。這樣的“靈活性”給各部門擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政收支不列入預(yù)算等違法違規(guī)行為提供了便利的條件。為此,預(yù)算管理體制改革的基本思路應(yīng)當(dāng)是淡化決算,強(qiáng)化預(yù)算編制。各個(gè)部門的各個(gè)具體預(yù)算科目,事先由人大的各個(gè)專門委員會(huì)進(jìn)行詳盡的審議。預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是財(cái)政資金分配是否合理,是否把錢花在社會(huì)發(fā)展最需要的地方;二是財(cái)政資金的使用是否績(jī)效最佳,有沒有發(fā)揮最大效益;三是防止財(cái)政腐敗,財(cái)政資金有沒有被貪污、挪用。因此,績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)是從最上游建立合理的架構(gòu),首先是對(duì)于預(yù)算編制要建立科學(xué)嚴(yán)格的審議和批準(zhǔn)制度,其次才是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制及違規(guī)后的糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制。這個(gè)問題不解決,“審計(jì)風(fēng)暴”雖一年猛似一年,問題也許仍將一年又一年地重復(fù)。
預(yù)算管理具有專業(yè)方面的要求。在英國(guó),財(cái)政預(yù)算管理是由普選產(chǎn)生的人士組成預(yù)算管理團(tuán)體與地方政府首腦共同進(jìn)行的。預(yù)算管理團(tuán)體的人士經(jīng)考試、資格審查、面試后作為候選人參加普選而產(chǎn)生,是體現(xiàn)各方面意志的優(yōu)秀專業(yè)人士,約有500-600人之多,依靠高素質(zhì)、有廣泛代表性的預(yù)算管理團(tuán)體和比較科學(xué)、全面的預(yù)算指標(biāo)體系來保證政府預(yù)算質(zhì)量。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)預(yù)算過程的管理與監(jiān)督,可由人大代表、有關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)同志、專家等幾個(gè)方面的人員組建財(cái)政預(yù)算管理委員會(huì),加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的事先評(píng)估,以提高財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性與合理性。
6·將績(jī)效審計(jì)與問責(zé)機(jī)制結(jié)合起來,對(duì)違法違規(guī)使用資金行為依法進(jìn)行處理我國(guó)審計(jì)法規(guī)定,被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但對(duì)于被審計(jì)單位的領(lǐng)導(dǎo)們?cè)撟肪渴裁簇?zé)任,目前似乎沒有什么明確的說法。照現(xiàn)有的法規(guī),國(guó)家僅僅對(duì)“縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”和“國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”有相應(yīng)的規(guī)定條文,再上級(jí)的部門似乎無人承擔(dān)審計(jì)責(zé)任了。
李金華在中共審計(jì)署黨組2004年度民主生活會(huì)上作述職報(bào)告時(shí)指出,管理混亂和責(zé)任不明是大量違法違規(guī)問題屢禁不止的重要原因。強(qiáng)調(diào)要解決屢查屢犯的問題,除了進(jìn)一步加大審計(jì)和整改力度外,還要強(qiáng)化問責(zé)意識(shí),發(fā)現(xiàn)問題之后要分析和追究責(zé)任;不僅是直接責(zé)任,還要追究管理責(zé)任,要改變那種只要不裝自己腰包就不算什么大問題的片面看法。為此,建立并完善績(jī)效審計(jì)問責(zé)制度,使審計(jì)出的結(jié)果同相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度相配套,從而對(duì)決策者形成必要的社會(huì)壓力,是推進(jìn)績(jī)效審計(jì)法制化所必須解決的一個(gè)問題。
問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系。在各類問責(zé)主體中,人大是最重要的問責(zé)主體。我國(guó)憲法第三條、第一百二十八條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要對(duì)人大“負(fù)責(zé)”。人大有權(quán)采用詢問和質(zhì)詢等方式,就審計(jì)出來的重大問題對(duì)有關(guān)政府官員進(jìn)行質(zhì)問,要求其作出解釋和說明。如果通過詢問、質(zhì)詢等還不能把問題搞清楚,人大還可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查程序,組成專門的臨時(shí)委員會(huì)對(duì)某一重大事件進(jìn)行調(diào)查。同時(shí),人大還可以把上述權(quán)力與對(duì)官員的罷免權(quán)相結(jié)合,使得監(jiān)督更有力度。隨著依法治國(guó)的力度不斷加大,需要進(jìn)一步建立和完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等,增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度,使長(zhǎng)期習(xí)慣于“對(duì)上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會(huì)“對(duì)法負(fù)責(zé)”,確保績(jī)效審計(jì)法制化有始有終。
