摘要：公共工程投資項目績效審計是政府績效審計的組成部分，但由于績效審計是一種新興的審計，起步較晚，目前處于研究探索階段，實(shí)踐經(jīng)驗少，理論研究也相對滯后。鑒于公共工程投資項目績效審計的重要性，文章以政府公共工程投資項目作為研究對象，初步嘗試構(gòu)建了我國公共工程投資項目績效審計評價的理論體系。
關(guān)鍵詞：公共工程投資項目；績效審計；評價體系
公共工程投資是資本運(yùn)營和資本增值的一種重要方式，是國家重新配置社會資源、自然資源的基礎(chǔ)性活動，構(gòu)成財政支出的重要組成部分。公共工程投資管理也是財政管理的重要組成部分，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。特別是近幾年，政府不斷加大社會公共工程投資，但是由于投資管理不到位，導(dǎo)致投資領(lǐng)域暴露出一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)為：低水平重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失，建設(shè)市場秩序不規(guī)范，投資效益差、效率低。這說明今后一段時間內(nèi)公共工程投資項目的績效審計將是今后審計的重心和發(fā)展方向。開展公共工程投資項目績效審計，意味著我國投資審計層次的提升和審計內(nèi)涵的拓展。其中公共工程投資績效審計評價指標(biāo)體系是公共工程投資績效審計評價的核心內(nèi)容，也是公共工程投資績效審計理論框架中的不可缺少的一部分，為建立我國政府投資績效評估體系提供保證，政府投資績效審計是政府績效評估監(jiān)督中的一部分，評價指標(biāo)體系的建立完善了監(jiān)督體系，從而為整體的政府績效評估奠定了基礎(chǔ)。
一、我國公共工程投資項目績效審計評價存在的問題
2003年，我國組織了全國范圍內(nèi)的政府投資建設(shè)項目績效審計，深圳市審計局對對海上田園風(fēng)光、污水處理廠項目的績效審計，是我國真正意義上的公共工程績效審計的首次試點(diǎn)。但是我國的公共工程投資項目績效審計仍處于起步階段，存在問題較多，其中績效審計評價的突出問題表現(xiàn)在：制定績效審計標(biāo)準(zhǔn)的來源如組織的基本命令或基本計劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實(shí)務(wù)準(zhǔn)則等內(nèi)容不詳細(xì)；審計標(biāo)準(zhǔn)不適用，衡量審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別；由于評價對象的不同，無法為績效審計提供一個統(tǒng)一的方法和技術(shù)，績效審計方法不明確，審計技術(shù)不夠成熟，導(dǎo)致審計內(nèi)涵沒有得到實(shí)質(zhì)性的提升；處于評價體系核心的評價指標(biāo)也很不完整，評價指標(biāo)體系的制定缺乏科學(xué)性；評價指標(biāo)缺乏橫向的可比性，沒有一套權(quán)威的績效審計評價指標(biāo)可供參考，各地審計機(jī)關(guān)在開展績效審計時，只能自行設(shè)計一套評價指標(biāo)體系，由于評價指標(biāo)的不同，從而對績效的評價千差萬別。通過以上分析可以看出，績效審計評價體系不完善是影響績效審計發(fā)展的一個重要因素，直接影響績效審計實(shí)踐活動的開展，因此，建立一個科學(xué)完善的績效評價體系，是今后績效審計理論研究的一個主要方向。
二、公共工程投資項目工程績效審計評價體系的構(gòu)建
政府績效審計評價指標(biāo)體系也應(yīng)該按照系統(tǒng)理論的方法來建立，它要受制于外部環(huán)境，并且與審計評價的相關(guān)因素相互依存，相互影響。這些方法大致都經(jīng)歷4個步驟：目標(biāo)確定、建立指標(biāo)預(yù)選集、指標(biāo)篩選、確定指標(biāo)體系、評價指標(biāo)的分類等。
（一）目標(biāo)確定
公共工程投資項目績效審計是以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性3項內(nèi)容為核心，評價公共工程投資項目的建設(shè)成本、建設(shè)效率及投資效益等相關(guān)問題，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因并提出改進(jìn)建議，從而完善公共資源管理，提高投資效益。理論上講，最理想的績效審計結(jié)果應(yīng)是在既經(jīng)濟(jì)又高效率的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。但是高效率也不一定能取得好效果，如我們高效率地建設(shè)一條高速公路，但是由于可行性研究不夠，實(shí)際車流量小，結(jié)果造成無法在預(yù)期內(nèi)回收投入資金。因此，要達(dá)到總體目標(biāo)的高水平，就需要綜合多方面因素全面分析和權(quán)衡，來確定一種目標(biāo)模式。
（二）建立指標(biāo)預(yù)選集
指標(biāo)預(yù)選集是在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上收集了眾多影響公共工程投資項目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的因素指標(biāo)。同時對指標(biāo)的內(nèi)涵與外延進(jìn)行分析，將某些指標(biāo)合并或分解，對指標(biāo)進(jìn)行邏輯結(jié)構(gòu)分析，得到一個初步的指標(biāo)體系。分為影響經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、影響效率性指標(biāo)及影響效果性指標(biāo)，從多角度、全方位對公共工程投資項目的績效進(jìn)行評審。影響經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：立項決策程序的規(guī)范性，建設(shè)成本的節(jié)約性等。影響效率性指標(biāo)：資金籌集方式是否合規(guī)合法、資金是否及時到位、資金使用是否合理、預(yù)算控制是否得當(dāng)、會計核算是否正確、相關(guān)資料與信息是否完整、工程進(jìn)度是否正常、工程質(zhì)量與成本的匹配程度、工程安全、內(nèi)部控制健全性與有效性等。影響效果性指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)如投資效果系數(shù)等，社會效益指標(biāo)如人均收入增長率等，環(huán)境效益指標(biāo)如水土流失率等。
（三）指標(biāo)篩選
績效審計評價候選指標(biāo)集非常龐大，有必要對其進(jìn)行篩選。在選取指標(biāo)時主要遵循以下原則：代表性，選取指標(biāo)要有代表性，要抓住反映公共工程績效主要方面的主要指標(biāo)；相關(guān)性，要注意指標(biāo)內(nèi)容的相關(guān)性，不但有個體指標(biāo)，還要有相關(guān)指標(biāo)；系統(tǒng)性，評價指標(biāo)需要有一定的系統(tǒng)性，能夠充分和全面的反映項目績效；定性與定量結(jié)合。
（四）確定指標(biāo)體系
工程項目總是獨(dú)一無二的，因此設(shè)置統(tǒng)一的指標(biāo)體系進(jìn)行評價是不現(xiàn)實(shí)的，但從項目管理角度上研究，不論工程項目具體行業(yè)和性質(zhì)的差別，都可以按照管理經(jīng)營活動分解為管理經(jīng)營行為和管理經(jīng)營效果兩方面進(jìn)行評價。我們要以公共工程投資項目管理中存在的共性問題為切入點(diǎn)，并結(jié)合現(xiàn)代工程項目管理活動中決定績效好壞的“關(guān)鍵點(diǎn)”，按照對績效的主要影響構(gòu)建公共工程投資項目績效審計評價指標(biāo)體系的基本框架。例如，效率性影響指標(biāo)中的資金籌集、資金使用和財務(wù)管理對應(yīng)于管理經(jīng)營行為中的資金投入部分的關(guān)鍵點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)性影響指標(biāo)中的投資決策、建設(shè)成本對應(yīng)于管理經(jīng)營行為中的項目建設(shè)部分的關(guān)鍵點(diǎn)，效果性影響指標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益與管理經(jīng)營效果中的產(chǎn)出效果的組成基本一致。
（五）評價指標(biāo)的分類
公共工程投資項目的效果性包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益等方面。
1、經(jīng)濟(jì)效益。在確立公共工程的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)時，可以參照“國有資本金績效評價指標(biāo)體系”財務(wù)績效評價指標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)的設(shè)置。其中財務(wù)績效評價指標(biāo)，主要反映審計人員在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的條件下，從項目財務(wù)角度分析、計算項目的財務(wù)盈利能力和清償能力，包括凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、動態(tài)投資回收期、投資收益率、資本金利潤率、全員勞動生產(chǎn)率等指標(biāo)。國民經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)主要反映審計人員按照資源配置原則，從國家整體角度考慮，計算建設(shè)項目對國民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)，即需要國家付出的代價和對國家作的貢獻(xiàn)，據(jù)以判斷建設(shè)項目的效益性?；局笜?biāo)是國民經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值和國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值大于或等于零，該項目可行。
2、社會效益。社會效益是衡量公共工程的重要指標(biāo)。但是，社會效益可測性不強(qiáng)，大部分難以用貨幣計量，如改善居民生活條件、提高文化水平、推動技術(shù)進(jìn)步等情況，至今國家也沒有明確的量化定義體系用于分析、觀察和預(yù)測，而且社會效益并非是一種純粹的獲利行為，很難設(shè)計出一個近似市場衡量標(biāo)準(zhǔn)或具有價格指標(biāo)的量化體系，真正以貨幣單位進(jìn)行效益評價的難度很大。現(xiàn)階段的主要評價指標(biāo)包括就業(yè)效益、收入分配效益、居民經(jīng)濟(jì)生活、人口影響等。
3、環(huán)境效益。環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展日益被社會關(guān)注，因為這關(guān)系著經(jīng)濟(jì)和社會的未來發(fā)展，因此，考察公共工程投資項目績效絕不能孤立起環(huán)境因素。對生態(tài)環(huán)境影響可通過污染破壞所造成的費(fèi)用損失和生態(tài)治理成本效益兩個基本方面來評價。常用的指標(biāo)有自然環(huán)境的污染破壞，如水質(zhì)空氣噪聲等污染，基層指標(biāo)主要有“水面污染綜合指數(shù)”、“區(qū)域環(huán)境噪聲平均值”、“人均廢物排放量”、“人均綠地變化率”、“人均森林植物覆蓋變化率”等。
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