作者：管平
上海會計2002.6
財政部門健全會計監(jiān)管機制和完善監(jiān)管制度初探
管平
財政部門作為宏觀調(diào)控的部門，不僅負(fù)有財政服務(wù)的職能，更負(fù)有監(jiān)督的職能。而且新《會計法》明確了財政部門主管會計工作的職責(zé)，貫徹《會計法》是政府賦予財政部門的一項重要職能。如何依據(jù)《會計法》有關(guān)規(guī)定強化會計的執(zhí)法監(jiān)督，確實是一項重要課題。
一、《會計法》貫徹中存在的問題
1．法制觀念淡薄。這突出表現(xiàn)在兩個方面：一是單位負(fù)責(zé)人財務(wù)意識淡薄。他們認(rèn)為單位的會計事務(wù)應(yīng)由會計人員負(fù)責(zé)，無需了解那么多的會開業(yè)務(wù)。只愛把單位的經(jīng)營業(yè)務(wù)管理好，職工利益有所保障；在稅收政策上只要不違反規(guī)定，沒有故意偷稅即可。至于為了達(dá)到企業(yè)特定的經(jīng)濟利益目的，在會計上做點小動機，也無妨大礙。由于單位負(fù)責(zé)人潛在意識中放松了對《會計法》的學(xué)習(xí)，因而對會計人員；會計工作不支持、不關(guān)心，重經(jīng)營管理，輕財務(wù)管理。為了完成上級下達(dá)的考核指標(biāo)和小團(tuán)體的利益，任意改變會計核算辦法，對自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任知之甚少；對于如何保障會計信息的真實完整，沒有建立起一套與自己職責(zé)相適應(yīng)的內(nèi)控審核制度。二是執(zhí)行層次，即會計人員缺乏對依法進(jìn)行會計核算重要性的認(rèn)識，對生產(chǎn)經(jīng)營活動的核算和反映不夠及時、準(zhǔn)確、真實。他們認(rèn)為，會計人員一切行動聽指揮，按長官意志辦事，即使發(fā)現(xiàn)錯誤，也不輕易發(fā)表看法，否則對自己不利，把《會計法》賦予會計人員的權(quán)力與職責(zé)置諸腦后。
單位負(fù)責(zé)人和會對人員法制觀念的淡薄是不規(guī)范會計行為產(chǎn)生的根本原因。新《會計法》頒布以來，一些單位負(fù)責(zé)人和會計主管至今尚對違反《會計法》行為的處罰表示不理解，法律意識模糊。在他們看來，對按規(guī)定應(yīng)補繳未繳的稅款和受到相應(yīng)的稅務(wù)處罰是可以接受的，對違反會計行為所受到的處罰似乎難以接受，對應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任更無法理解。在實際工作中，尚有相當(dāng)一部分企業(yè)對財政部門的處罰規(guī)定置之不理。對應(yīng)限期改正的違法行為遲遲不見行動。國家法律的強制力得不到充分的履行，企業(yè)對法制意識的淡薄可見一斑。
2．集團(tuán)公司與企業(yè)間會計監(jiān)督的相互脫節(jié)。以資產(chǎn)為紐帶、效益為核心組建的集團(tuán)性公司，由于其行政職能的轉(zhuǎn)變，無法直接對其下屬單位進(jìn)行管理。為了使國有資產(chǎn)保值增值，只能每年對下屬單位下達(dá)考核指標(biāo)，而對基層單位如何完成考核指標(biāo)就無所了解，對基層單位的情況不能做到心中有數(shù)。集團(tuán)公司只重視產(chǎn)值、收入、利潤的考核，而缺乏對基層單位會計監(jiān)督的有效管理，沒有形成一套嚴(yán)格的監(jiān)督制度，沒有建立主體明晰的會計監(jiān)督體系。有的集團(tuán)與企業(yè)雖然建立了相應(yīng)的監(jiān)督和控制制度，但并沒有認(rèn)真執(zhí)行，造成制度形同虛設(shè)。由于自上而下的管理與監(jiān)督的脫節(jié)，集團(tuán)公司對基層單位缺乏必要的監(jiān)督，以致于對下屬全分機構(gòu)、會計人員起不到“把守關(guān)口”的作用，財務(wù)收支活動中的違法違紀(jì)問題得不到及時有效的制止和糾正。
具體表現(xiàn)為：一是對不符合任職資格的會計人員沒有
采取有效的補救措施，從而不能保證會計機構(gòu)、人員依法履行職責(zé)，造成會計人員在履行職責(zé)中遇到困難和問題難以及時正確解決。二是對所屬單位的會計核算缺乏稽查；
對處理會計業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，沒有建立權(quán)威的行政干預(yù)手段。某些企業(yè)會計賬賬、賬表、賬實嚴(yán)重不符，甚至有些企業(yè)會計工作混亂，集團(tuán)公司缺乏事前防范、事后監(jiān)督的有效管理辦法。即使發(fā)現(xiàn)其些企業(yè)的會計違法行為，集團(tuán)公司也未采取嚴(yán)格措施加擬制止，限期整改。
3．財務(wù)總監(jiān)責(zé)、權(quán)、利不對等。向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)是政府完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有企業(yè)監(jiān)管水平而推出的新舉措。從理論上講，財務(wù)總監(jiān)只對董事會負(fù)責(zé)，站在獨立、公正、客觀的立場上，督促企業(yè)避免會計信息失真、避免隨意操作會計帳務(wù)和處理會計事務(wù)，行使相對獨立的監(jiān)督權(quán)。但事實上，財務(wù)總監(jiān)的責(zé)、權(quán)、利是不對等的。
從檢查中所發(fā)現(xiàn)的某集團(tuán)公司財務(wù)總監(jiān)由政府委派，事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)由集團(tuán)公司委派，事業(yè)部下屬公司的財務(wù)總監(jiān)則由集團(tuán)公司或事業(yè)部委派，形成了三級財務(wù)總監(jiān)網(wǎng)絡(luò)。集團(tuán)公司由原來的行政性公司轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)性集團(tuán)后，將更多的財務(wù)會計管理權(quán)下放到事業(yè)部。事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)一方面實對委派者集團(tuán)公司負(fù)責(zé)，同時對所屬單位的會計行為又負(fù)有管理監(jiān)督的職能；另一方面又得事事對照《會計法》以決定其行為的取舍，顯見要求有較高的素質(zhì)和責(zé)任心。下屬公司的財務(wù)總監(jiān)也是同樣如此。但董事會并未真正將各級財務(wù)總監(jiān)視作自己職責(zé)的延伸，賦予明確的目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)利。他們更多地是在扮演“執(zhí)行者”而非“監(jiān)督者”的角色，一路有充分的決策參與權(quán)和否決權(quán)。從而，使財務(wù)總監(jiān)的這一職能流于形式，無法真正開展工作。
4．社會監(jiān)督的軟弱。會計信息的社會監(jiān)督目前主要是由經(jīng)批準(zhǔn)的注冊會計師組成的會計師事務(wù)所對企業(yè)進(jìn)行審
計、驗證和會計咨詢。由于社會中介機構(gòu)實行有償服務(wù)，并且委托者又往往是被審計單位自身，從而存在執(zhí)業(yè)質(zhì)量的問題。致使社會監(jiān)督不力，與債權(quán)人、投資者和政府監(jiān)管相要求存在很大差距。由于部分社會審計機構(gòu)未能嚴(yán)格履行必要的審計程序，未嚴(yán)格執(zhí)行審計標(biāo)準(zhǔn)，加之一些注冊會計師對合法性缺乏應(yīng)有的職業(yè)關(guān)注，導(dǎo)致審計結(jié)論出現(xiàn)偏差，審計報告失實，一些企業(yè)關(guān)鍵性的會計信息未被充分揭示和披露。
5．會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。要做好任何一件事，人的因素起決定作用。如果沒有一支高素質(zhì)的隊伍，再好的政策措施都無法貫徹實施用前在國有企業(yè)中，普遍存在會計人員素質(zhì)不高，會計基礎(chǔ)知識匾乏，會計基礎(chǔ)工作清被，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)；一些單位內(nèi)部管理混亂，財務(wù)收支失控、不按規(guī)定設(shè)置帳簿、不按規(guī)定運用會計科目等；有些會計人員受個人利益驅(qū)使，放棄職守，或者知情不舉、通同作弊，或者監(jiān)守自盜、以身試法；等等到不一而足，導(dǎo)致大量違法違紀(jì)的經(jīng)濟活動順利地通過了會計這一“關(guān)卡”，國家和社會公眾利益受到損害。
二、轉(zhuǎn)變機制 規(guī)范制度
財政部門作為會計主管部門包加強對會計的監(jiān)管責(zé)無旁貸。因此，如何加大執(zhí)法監(jiān)管力度現(xiàn)何從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)為事先或事中監(jiān)管，從被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動監(jiān)管，是一個值得探討的問題。筆者認(rèn)為，必須建立或規(guī)范相應(yīng)的制度，形成以財政為主。以企業(yè)集團(tuán)和中介機構(gòu)為連接與協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制。
1．建立重大會計事項報告制度。建立重大會計事項的報告制度是為了提高會計監(jiān)管的針對性、有效性和事前性。企業(yè)對可能影響利潤的重大會計事項必須向財政部門備案，使財政部門及時了解，掌握情況。根據(jù)《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》有關(guān)要求，對重大事項都要在會計報表附注中說明。但大部分企業(yè)目前都未按照要求辦理，特別是事后說明往往難以糾正已產(chǎn)生的一系列問題和矛盾。為此，企業(yè)凡發(fā)生重要會計政策和會計估計變更、或有事項。重大投資融資活動、資產(chǎn)處理、企業(yè)分立、破產(chǎn)、合并、債務(wù)重組等重大會計事項，應(yīng)事前或及時主動書面向主管財政部門報告。否則，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)問題，由企業(yè)自行負(fù)責(zé)。
2．建立重大差錯事故追究制度。《會計法》對各種違燕行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確的界定，目的在于保障法律的遵守與執(zhí)行。在實際工作中發(fā)現(xiàn)，僅對違法違紀(jì)單位和個人處以罰款是車能從根本上解決問題，應(yīng)該建立重大差錯事故追究制度：凡是隨意變更會計處理方法，而造成重大會計信息失真，或由于企業(yè)未建立有效的內(nèi)部控制制度而致使國有資產(chǎn)大量流失的，或?qū)ζ髽I(yè)會計工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任而造成嚴(yán)重后果的，分別對有關(guān)的單位負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人按《會計法》追究責(zé)任，并給予相應(yīng)的處罰。必要時，要求有關(guān)單位反饋處理結(jié)果，約束單位負(fù)責(zé)人和會計人員必須在法律范圍內(nèi)從事會計行為。
3．建立多層面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。財政部門應(yīng)該依靠各方面的力量，擴大監(jiān)督范圍，形成一個內(nèi)外協(xié)調(diào)、溝通制約的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。上海市財政局第一分局在實際工作中，積極探索適合分局會計監(jiān)管的模式，確定了 116戶重點會計監(jiān)管單位，落實了55名監(jiān)管責(zé)任人。實踐中，結(jié)合分局實際情況。每一季度提出重點監(jiān)管項目，加強了會計監(jiān)管的考核力度；修訂了《會計監(jiān)管工作手冊》和《會計法檢查工作底稿人建立了會計監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。同時，還建立了分局與所轄集團(tuán)公司每兩個月的例會制度，管理所與事業(yè)部的每月碰頭會制度，專管員與監(jiān)管戶的日常聯(lián)系制度；在比較重要的部門確定網(wǎng)絡(luò)人員。定期召開網(wǎng)絡(luò)會議，及時溝通會計活動中的情況，揭露問題，找出差距，提出對策，使會計監(jiān)管既有深度又有廣度，將會計監(jiān)管真正落到實處。
4．建立舉報和曝光制度。一是應(yīng)該落實公開舉報制度，公布舉報電話。舉報受理單位；二是落實舉報處理制度，確定查處時限，及時調(diào)查處理；三是落實舉報獎勵制度。凡經(jīng)檢查屬實的，根據(jù)不同情況給予一定的獎勵。
除了落實公開舉報制度外，還應(yīng)對會計違法行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任，使違法者受到法律的懲罰，保證國家統(tǒng)一會計制度和會計政策切實遵守，保障會計工作正常進(jìn)行，發(fā)揮會計職能作用，形成高質(zhì)量的會計管理系統(tǒng)。同時通過媒介在一定范圍內(nèi)對那些情節(jié)惡劣、故意造假、有社會影響的違法違紀(jì)單位和失去職業(yè)道德的社會中介機構(gòu)的違紀(jì)情況予以公布，使違法違紀(jì)者接受最廣泛的社會監(jiān)督，在一定程度上影響其聲譽，使其受到輿論的約束，起到一定的警戒作用。
5．建立對社會中介機構(gòu)的監(jiān)督制度一是增強注冊會計師的獨立性，提高注冊會計師的職業(yè)道德水準(zhǔn)和嚴(yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量，使其能公正地發(fā)表審計意見，提供客觀的鑒證服務(wù)。二是要求會計師事務(wù)所依法履行職責(zé)，不得以任何方式依照企業(yè)的要求或示意，出具不實或不當(dāng)?shù)膶徲媹蟾?，并按要求將出具的審計報告向財政部門報送，主動接受財政部門的監(jiān)督。財政部門每年按一定比例抽取事務(wù)所審計報告進(jìn)行核查。對會計師事務(wù)所弄虛作假，提供虛假審計報告，掩蓋事實真相的，要堅決停業(yè)整頓，公開曝光，吊銷營業(yè)許可證，甚至追究其法律責(zé)任。三是為了提高會計信息質(zhì)量，在目前制度尚不完善的情況下。建議凡是對財政部門委托重點檢查的大中型企業(yè)的全面會計年報審計，由政府提供經(jīng)費的國家審計機構(gòu)進(jìn)行審計。
6．建立會計資格綜合認(rèn)定制度。一是對會計人員的培訓(xùn)，要有專門部門負(fù)責(zé)。培訓(xùn)必須根據(jù)不同的層面，進(jìn)行不同內(nèi)容的講解，做到有的放矢，學(xué)有所用。二是持證人員要接受財政部門的日常監(jiān)督。對會計工作不負(fù)責(zé)任，而造成會計信息失真，違法違紀(jì)，使國家利益遭受損失的會計人員，不干會計征年檢。甚至吊銷其從業(yè)資格證書，并建議上級單位給予必要的行政處分。
（作者單位：上海市財政局第一分局）
