作者：[張翔迅]
我國個人所得稅發(fā)展速度一直較快，個人所得稅的地位不斷上升。隨著課征范圍的擴大，目前個人所得稅納稅人數(shù)已占總人口的１０％左右。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的個人所得稅制逐漸暴露出一些問題，需要進一步完善。
一、個人所得稅制的發(fā)展與現(xiàn)狀
我國個人所得稅制經(jīng)歷了一個發(fā)展歷程，在不斷走向完善。１９８６年９月，第五屆全國人大第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》（以下簡稱《個人所得稅法》），這是新中國成立后制定的第一部個人所得稅法。為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，１９９３年我國對個人所得稅制進行了全面改革，通過了《個人所得稅法》，并于次年起廢止原有的《個人所得稅法》。１９９９年８月，全國人大常委會的有關決定，取消了《個人所得稅法》中關于儲蓄存款利息免稅的規(guī)定。隨著我國稅制的不斷調整，個人所得稅收入也在快速增長。尤其是１９９３年稅制改革以來，我國個人所得稅收入呈快速增長之勢，收入從１９９３年的４６．８２億元增加到２０００年的６６０億元，七年間增長１４．１倍，平均每年增長４６％，遠遠高于同期我國國民經(jīng)濟及財政收入的增長速度。但是，應該注意到個人所得稅在我國稅制中屬于一個小稅種，占全國稅收收入的比重僅為５．２１％，而西方國家這一比重高達４０％以上，其個人所得稅在調節(jié)社會收入分配中發(fā)揮了強大的作用，我國在這方面還有較大的差距。
二、個人所得稅制設計的缺陷
１．我國對個人所得稅采用的是分類所得稅征收模式，即對納稅人的不同應稅項目分別按規(guī)定稅率計算征稅。這種征收模式，雖然能夠簡化個人所得稅的計算手續(xù)，并便于對納稅人的不同應稅項目分別進行源泉扣繳，但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負擔能力，會使那些可以多渠道取得收入、應納稅所得額較大但分屬若干應稅項目的納稅人稅負相對較輕，而使那些收入渠道單一、應納稅所得額較小的納稅人稅負相對較重，難以真正實現(xiàn)稅負公平。
２．我國現(xiàn)行個人所得稅的征收范圍采取的是列舉法，現(xiàn)行稅制一共列舉了工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、稿酬所得等１１項，除這１１項之外的其他所得不納入征稅范圍。這種方式雖然使應稅項目明確、清楚，但也存在一些弊端：一是現(xiàn)實中各種收入名稱眾多又不統(tǒng)一，難以與稅制所列項目做到對號入座，實際上給征稅帶來了困難，容易造成偷稅和避稅；二是我國個人所得日益呈現(xiàn)多元化趨勢，除稅制列舉的１１項外，還有工資外的獎金、實物、福利補貼、代幣購物券、有價證券等，現(xiàn)行個人所得稅已不能適應對多元化的個人所得征稅的要求。
３．我國現(xiàn)行個人所得稅對工資薪金所得采取定額扣除法。這種費用扣除方法比較簡單，征稅雙方易于掌握。但是，這種費用扣除方法也存在著十分明顯的缺點：首先，由于這種費用扣除方法以固定數(shù)額作為費用扣除標準，未能與物價指數(shù)掛鉤，從而難以適應由于通貨膨脹造成的居民生活費用支出不斷上漲的實際情況；其次，這種費用扣除方法對不同納稅人采用單一的費用扣除標準，沒有考慮不同納稅人之間家庭結構的差別，以及教育、住房、醫(yī)療等開支對納稅人生活費用的影響，從而會造成不同納稅人之間的稅收負擔不平衡。
４．我國現(xiàn)行個人所得稅稅率及稅收負擔的設計也存在著不盡合理之處，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對工資薪金所得采用九級超額累進稅率，稅率級次過多，這與當前國際上簡化稅率結構、降低稅收負擔的所得稅改革趨勢是不相適應的；二是對屬于勤勞所得性質的勞務報酬所得與屬于非勤勞所得性質的財產(chǎn)租賃所得、偶然所得等采用相同的稅率２０％，未區(qū)別對待，有悖我國的社會主義分配政策。
三、個人所得稅在征管上“逆征收”問題嚴重
個人所得分散、應稅所得計算困難、稅收征管不力、偷漏稅問題嚴重一直是個人所得稅征管存在的突出問題。造成這種狀況的原因是多方面的，主要原因是我國現(xiàn)金收支規(guī)模大，對個人的收支核算體系沒能有效地建立起來，缺乏對個人收支進行監(jiān)控的有效手段。同時還應注意到，當前我國個人所得稅主要是依靠對行政事業(yè)單位、企業(yè)的工資薪金的課征。統(tǒng)計數(shù)字表明，在個人所得稅中，來自工資薪金所得、利息股息紅利所得、偶然所得的部分呈上升趨勢，相應地來自私營企業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、財產(chǎn)租賃所得的部分呈下降趨勢。其中，工資薪金所得個人所得稅比重由１９９４年的３８．７％提高到２００２年的４６．４％；利息股息紅利所得個人所得稅的比重由１９９４年的４．４％提高到２００２年的３１．７％。私營企業(yè)主生產(chǎn)經(jīng)營所得個人所得稅的比重從１９９４年的４６．１％下降到２００２年的１５．３％；企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營所得個人所得稅的比重從３．９％下降到２００２年的１．９％。
由于工資薪金所得和利息股息紅利所得實行了源泉扣繳的方法，稅收流失相對較小，而在同等的稅收環(huán)節(jié)中，私營企業(yè)主、企業(yè)家、電視節(jié)目主持人、影星、歌星、律師、體育明星、時裝模特、經(jīng)濟學家等高收入者所納的個人所得稅呈下降趨勢，造成這種現(xiàn)象的原因是對這部分群體征管不力，沒有起到對真正高收入者收入的調節(jié)作用。個人所得稅主要依靠中低收入階層，這本身就加劇了征收困難，也是不公平的，我們把這種現(xiàn)象稱為個人所得稅的“逆征收”。
四、對個人所得稅制改革的目標進行合理定位
１．要正確處理公平與效率的關系?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》和２００１年１１月底召開的中央經(jīng)濟工作會議都對我國的收入分配問題給予了極大的關注，強調收入分配關系國計民生，關系改革發(fā)展的穩(wěn)定大局，應該妥善處理社會各階層、各種利益群體的分配關系。解決收入分配中的突出問題，要從基本國情出發(fā)，貫徹效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，堅持以按勞分配為主、多種分配方式并存的制度，把按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結合起來。因此，在對個人所得稅進行改革、推進社會公平分配時，應該考慮對效率的影響。
２．合理協(xié)調個人所得稅的兩大功能。個人所得稅具有兩個功能：一是籌集財政收入的功能，二是調節(jié)收入分配的功能。這兩種功能相互影響、并行不悖。當個人所得稅日益成為一個重要的稅種、籌集的收入越來越多時，其調節(jié)收入分配的功能也會日益增強，但在籌集收入和調節(jié)收入分配之間，不同時期應有所側重。目前，在保持個人所得稅收入不斷增長的情況下，應該強化其調節(jié)收入分配的功能，以縮小收入差距，促進社會收入分配公平。
３．處理好規(guī)則公平與結果公平的關系。收入分配公平包括兩個層次的涵義：一是規(guī)則公平，二是結果公平。個人所得稅應圍繞這兩個方面進行改革，前者要求對個人所得稅制本身進行改革，后者強調個人收入份額均等化。個人所得稅制的公平應該以構建規(guī)則為主，并力求在此基礎上實現(xiàn)結果公平。
五、個人所得稅制的完善
完善個人所得稅制的目標是將分項個人所得稅制改為分項與綜合個人所得稅制，并相應在征稅范圍、稅率、扣除項目、稅收減負等方面進行系統(tǒng)改造。
１．根據(jù)個人所得稅的三種模式及我國經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和稅收征管的實際狀況，將現(xiàn)行的分項征收模式改為分項與綜合相結合的混合稅制。在這種模式下，可將工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等經(jīng)常發(fā)生的、主要的收入列入綜合征收項目，將其他收入列入分類征收項目。
２．針對個人收入多元化和稅基擴大的趨勢，應該擴大征稅范圍。針對現(xiàn)有稅制對應稅所得的正列舉方式的缺陷，可考慮采用反列舉方式，即在明確免稅項目后，其余收入、福利、實物分配等均應納入征稅范圍。同時為了處理好收入分配公平與效率的關系，根據(jù)我國實際情況，可考慮將養(yǎng)老金及保險金等社會保障收入項目納入征稅范圍。
３．對于費用扣除標準的調整，應改變現(xiàn)有固定費用扣除方法?？鄢捻椖繎{稅人為獲得相應收入而發(fā)生的費用、撫養(yǎng)配偶及其子女的基本生活費用和一些需要特別扣除的費用。同時，當前對工資薪金所得８００元的法定扣除與２０年前確定的標準相同，顯然隨著個人收入的增長，這一標準明顯偏低，而且在執(zhí)行中一些省市的費用扣除標準已經(jīng)有所提高。因此，對工資薪金所得的費用扣除標準由８００元提高到１ ５００元是比較合適的。
４．關于稅率的調整，對于分項征收的項目，可采用比例稅率，并可對一些高收入者采用加成征收；對于綜合征收的項目，可采用超額累進稅率，以達到有效調節(jié)收入的目的。但是，應該減少稅率的級次，拉大稅率的級距，以簡化稅制，達到照顧低收入者、調節(jié)高收入者的目的。
５．解決個人所得稅的“逆征收”問題，應該從兩個方面來考慮：一是對個人所得稅制本身進行改革。如提高工資薪金的起征點、降低起征稅率、擴大稅率級距等都有利于降低低收入者的負擔。二是強化對高收入者的個人所得稅的征管。工薪階層收入來源少，應繳稅金一般都是通過單位代扣代繳，偷漏稅問題并不突出。高收入者除工資薪金以外的收入來源多，監(jiān)控困難，存在嚴重的偷漏稅問題。因此，在解決個人所得稅的“逆征收”問題時，必須加大對高收入者的征管力度。
６．進行財稅體制改革，適時把個人所得稅納入中央稅體系。在西方發(fā)達國家，個人所得稅一般是中央政府稅收收入的主要來源，把個人所得稅逐步納入中央稅體系，符合稅制演變的總體趨勢。這樣做即有利于加強中央政府對經(jīng)濟的宏觀調控能力，又有利于有效地遏制偷漏稅行為的發(fā)生，可以更好地調節(jié)個人收入分配，發(fā)揮個人所得稅在國民經(jīng)濟中的調節(jié)作用。同時應注意到個人所得稅目前是地方稅的重要來源，將其納入中央稅應分步驟、分階段進行，要考慮對地方政府收入的影響?？上劝褌€人所得稅列為中央、地方共享稅，并逐步提高中央分享收入的比重。個人所得稅收入應主要用于機關事業(yè)單位的工資發(fā)放及地方的轉移支付。
