文宗瑜/文
從改革的長遠目標及要求看，應該清理并終止事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借活動
隨著各級政府對公共產品或服務供給的重視，各級財政加大了對事業(yè)單位的財政撥款力度，使得事業(yè)性國有資產存量出現了比較快的增長。
但是，事業(yè)單位的職能、機構部門屬性、管理水平、經營意識的差異，再加上歷史原因及歷史遺留問題，導致各事業(yè)單位在占有或使用國有資產方面產生了比較嚴重的不公平、不合理現象，尤其是事業(yè)單位資產配置標準的長期缺失，使一部分事業(yè)單位的資產配置與職能履行不一致，存在多占用資產的情況。
對于這些多占用的資產，事業(yè)單位往往用其從事對外投資或出租出借。就事業(yè)單位對外投資及資產出租出借存在的問題看，事業(yè)單位經營活動往往帶有一定隨意性及領導個人主觀意志性，資產安全及資產收益管理存在漏洞，甚至產生了以權謀私的“尋租行為”。因此，規(guī)范事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借活動成為事業(yè)性國有資產管理水平提高的內在要求。
為了解決事業(yè)單位對外投資及資產出租出借中存在的問題，規(guī)范與加強事業(yè)單位國有資產使用管理，提高資產使用效率，財政部起草并出臺了《中央級事業(yè)單位國有資產使用管理暫行辦法》。該辦法主要適用于中央政府本級的事業(yè)單位，就中央級事業(yè)單位國有資產的單位自用、對外投資、出租出借等活動，做出了比較具體的規(guī)定。
提高事業(yè)性國資使用的效率
事業(yè)單位占用事業(yè)性國有資產不均及其部分事業(yè)單位資產閑置，是歷史原因及事業(yè)單位改革滯后而導致的。在一部分事業(yè)單位資產配置不足，而另一部分事業(yè)單位資產嚴重超配的現實下，由于缺乏事業(yè)單位資產配置標準，從而導致了事業(yè)性國有資產配置效率的低下。與事業(yè)性國有資產配置效率低下相對應的，是部分事業(yè)單位的資產閑置甚至嚴重閑置。就中國改革開放以來的各項改革看，事業(yè)單位處于政府機構改革與國有企業(yè)改制的“夾心層”，事業(yè)單位改革遠遠滯后于政府機構改革、國有企業(yè)改制，成為改革的“緩沖帶”。在事業(yè)單位改革徘徊不前甚至滯后的條件下，單純性依賴各個事業(yè)單位的自覺性與主動性來提高事業(yè)性國有資產配置效率，似乎不太現實。
此次出臺的《中央級事業(yè)單位國有資產使用管理暫行辦法》是在《中央級事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》基礎上，針對事業(yè)單位國有資產使用存在的問題而制定的一個具體文件。兩個文件名稱只差“使用”兩個字，此次出臺的文件強調“使用”的管理。財政部作為中央政府本級事業(yè)性國有資產管理的行政部門，就事業(yè)性國有資產使用出臺文件，不僅僅是在履行其職能，更重要的是要把事業(yè)性國有資產配置效率及使用效率的提高納入到“大財政管理軌道”。
所謂“大財政管理軌道”，是指財政工作要關注并重視行政事業(yè)性國有資產的管理，從而實現財政撥款與財務管理、財政撥款與資產管理的無縫對接及統(tǒng)一。在全部財政預算撥款總額中，對事業(yè)單位財政撥款的事業(yè)性支出不僅占比高，而且年增長幅度大。如果能夠不斷強化事業(yè)性國有資產管理，減少事業(yè)單位資產閑置率，實現事業(yè)單位之間國有資產共享共用，不僅會減少財政預算支出的壓力，而且會大大提高財政管理水平。當然，從“大財政管理軌道”的中長期目標看，還要解決事業(yè)性國有資產存量盤活與增量增加相統(tǒng)一的問題。
加強事業(yè)性國有資產對外投資及出資出借的管理
事業(yè)單位投資辦實體辦公司、將閑置資產出租出借獲取收益，在上世紀90年代是普遍現象。進入21世紀后，這一現象有所減弱，但是，事業(yè)單位對外投資及資產出借活動并沒有完全停止。就事業(yè)單位投資辦實體辦公司而言，其所辦的實體或公司往往有三個特點：一是實體或公司規(guī)模小，無市場競爭力，往往形成對事業(yè)單位的財務拖累；二是實體或公司成為安置人的載體；三是實體或公司與事業(yè)單位的資產和財務存在關聯(lián)交易。就事業(yè)單位的資產出租出借而言，往往缺乏程序，存在內部人操縱的問題，雖然名義上給事業(yè)單位帶來部分收益，實則不然。除此之外，事業(yè)單位資產出租出借中的糾紛或訴訟及突發(fā)事件，不僅影響事業(yè)單位正常工作秩序，而且影響事業(yè)單位聲譽。
需要強調指出的是，事業(yè)單位的行政依附性及某些事業(yè)單位知識權威性，使得某些事業(yè)單位大量進行無形資產出租出借，如掛靠某個事業(yè)單位從事盈利性活動，再如與某個事業(yè)單位聯(lián)合搞推銷，最常見的是文教衛(wèi)生系統(tǒng)的非學歷培訓，基本上是廉價使用事業(yè)單位無形資產。從事業(yè)單位依賴財政撥款保證其運轉的基本規(guī)則看，事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借間接或無形加大了財政負擔。因此，從改革的長遠目標及要求看，應該清理并終止事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借活動。
但是，在目前事業(yè)單位的管理體制下，根本不可能清理并終止事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借活動。因此，此次出臺的《中央級事業(yè)單位國有資產使用管理暫行辦法》，既沒有要求清理事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借，也沒有要求終止事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借，而是要加強事業(yè)性國有資產對外投資及出租出借的管理。在目前事業(yè)單位改革徘徊不前甚至滯后的條件下，著眼于強化管理，比清理或終止事業(yè)單位的對外投資及資產出租出借，更有利于事業(yè)性國有資產管理水平的提高。
完善事業(yè)性國資的監(jiān)督檢查
事業(yè)單位的資產自用、對外投資、出租出借的監(jiān)督檢查，與事業(yè)單位的財務監(jiān)督檢查相比，不僅重視程度不夠，而且實際操作無規(guī)可依。在某種程度上，事業(yè)單位的主管部門及財政部門一直強調事業(yè)單位的財務管理，甚至以財務管理替代資產管理，與此相適應，對事業(yè)單位的監(jiān)督檢查往往側重于財務管理，從而忽略了事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查。當然，對事業(yè)單位財務管理的監(jiān)督檢查，與對事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查并不矛盾，關鍵是如何把二者統(tǒng)一起來。應該說，事業(yè)性國有資產管理一系列文件的出臺，不僅對事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查提出了要求，而且為事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查提供了依據與指導。此次出臺的《中央級事業(yè)單位國有資產使用管理暫行辦法》，對事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查做出了更明確更具體的規(guī)定。
就事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查工作而言，重點是事業(yè)單位國有資產使用及其收入，強調并要求對事業(yè)單位的資產管理實行日常監(jiān)督與專項檢查。就中央政府本級事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查而言，不僅強調財政部和事業(yè)單位主管部門應履行監(jiān)督檢查的職能，而且明確了財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處(簡稱專員辦)也要履行對所在地的中央級事業(yè)單位國有資產使用的監(jiān)督檢查職能。應該說，如果財政部門、事業(yè)單位主管部門、財政部門的專員辦都能各司其責，認真實行日常監(jiān)督與專項檢查，足以把事業(yè)單位資產管理的監(jiān)督檢查工作提高到一個新水平。
作者系財政部財政科學研究所國有經濟研究室主任
