黃玉鳳
經(jīng)過多年的實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理從無到有，從粗到細(xì)，不斷向科學(xué)化、精細(xì)化方向發(fā)展。但我們應(yīng)該看到，相對(duì)于充分履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的要求和今后一段時(shí)期農(nóng)村財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理仍存在不少欠缺，需要采取切實(shí)有效的措施加以改進(jìn)和提高。本文結(jié)合江蘇省海安縣鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)踐對(duì)如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理水平進(jìn)行一些探討。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理工作的現(xiàn)狀
海安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是一級(jí)較為完整的財(cái)政，2008 年全縣14 個(gè)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入16.62 億元，其中一般預(yù)算收入7.01 億元。目前，該縣各鎮(zhèn)都已實(shí)行編制部門預(yù)算，在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上形成鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算的管理方式，各鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算均提請(qǐng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議，經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)后予以執(zhí)行?？傮w上來講內(nèi)容全面，程序合法。但對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理工作細(xì)細(xì)分析研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些鎮(zhèn)預(yù)算管理流于形式，在科學(xué)性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性上都很不足。主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：
（一）預(yù)算編制粗糙。
一是部門預(yù)算單位劃分不細(xì)，只是對(duì)事業(yè)單位按部門編制預(yù)算，而對(duì)黨政機(jī)關(guān)（包括黨委、政府、人大、人武等部門）視同一個(gè)單位編制部門預(yù)算。黨政機(jī)關(guān)支出是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的重點(diǎn)，整個(gè)黨政機(jī)關(guān)籠統(tǒng)編制預(yù)算，在執(zhí)行過程中遇到各種情況自然難以解決。二是收入預(yù)算不準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入按上年數(shù)預(yù)計(jì)，往往執(zhí)行起來相差甚遠(yuǎn)。三是支出項(xiàng)目預(yù)算不全，只對(duì)基本支出進(jìn)行較為詳細(xì)的測(cè)算，而對(duì)項(xiàng)目支出幾乎只是隨意估算。四是程序簡單，收支預(yù)算大多閉門造車估算，有時(shí)只和部門負(fù)責(zé)人，鎮(zhèn)主分管負(fù)責(zé)人溝通一下，不能完全掌握部門情況。五是受外界因素和老的經(jīng)驗(yàn)影響大。有些部門負(fù)責(zé)人活動(dòng)能力強(qiáng)的往往先入為主，以收支指標(biāo)核定上受到照顧。六是時(shí)間滯后，現(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)都在年初召開，在人代會(huì)上通過的預(yù)算數(shù)只是一個(gè)估算的數(shù)字，最終預(yù)算數(shù)字確定都要到二、三月份落實(shí)，個(gè)別鎮(zhèn)甚至拖到次年第二季度才能落實(shí)。
（二）預(yù)算執(zhí)行隨意。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制并下達(dá)后，在實(shí)際執(zhí)行中往往被拋到一邊，在支出上，除了人員經(jīng)費(fèi)，其他各項(xiàng)支出隨意性很大，長官意見干預(yù)預(yù)算執(zhí)行。一是隨意改變支出項(xiàng)目，二是屢屢突破預(yù)算規(guī)模；在收入上，有拖欠收入，體外循環(huán)，不按規(guī)定舉債，收入潛力挖掘不夠等問題；在決算上，人為調(diào)節(jié)結(jié)余與赤字，粉飾會(huì)計(jì)報(bào)表，造成會(huì)計(jì)信息失真。
（三）預(yù)算監(jiān)督弱化、滯后。
預(yù)算編制執(zhí)行過程中的事前、事中監(jiān)督缺失，只有在進(jìn)行年度財(cái)政審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)時(shí)才受到事后監(jiān)督。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理上存在不足之處的原因
（一）思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算不可預(yù)見因素太多，過于精細(xì)不現(xiàn)實(shí)，反而會(huì)束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中力量辦大事、辦急事的手腳，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有特殊性，預(yù)算不宜過細(xì)；還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)工作人員對(duì)為什么要編制和執(zhí)行預(yù)算一知半解，認(rèn)為預(yù)算就是約束，就是給自己所管的條線、所在的部門增加工作壓力，心理上產(chǎn)生抵觸情緒。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理在實(shí)際工作中確有不少困難。
一是收入難以確定。特別是鎮(zhèn)鄉(xiāng)預(yù)算外收入來源日益枯竭。目前海安縣鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)常性預(yù)算外收入只剩下企業(yè)集體土地租金一項(xiàng)。隨著大量企業(yè)用地改為家征用，這一收入也逐步減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)偶然性收入來源少，不穩(wěn)定，閑置資產(chǎn)變現(xiàn)難，債權(quán)清收難。隨著各類減負(fù)政策的大量出臺(tái)，各行政事業(yè)單位有償服務(wù)收入或規(guī)費(fèi)收入大幅減少，目前海安縣各鎮(zhèn)只有農(nóng)口、建設(shè)口的行政事業(yè)單位有一些經(jīng)營性、服務(wù)性收入，其他部門收入來源幾乎為零。
二是支出壓力大。首先是基本支出增加大，隨著各項(xiàng)調(diào)資政策的落實(shí)，剛性支出快速增長。第二，各類考核、檢查、達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收繁多，每一項(xiàng)考核、達(dá)標(biāo)、檢查、驗(yàn)收都需要一大筆支出。第三，發(fā)展壓力大，招商引資，項(xiàng)目建設(shè)支出巨大，且難以預(yù)計(jì)。第四，收入發(fā)生時(shí)間與支出發(fā)生時(shí)間脫節(jié)。
三、上下聯(lián)動(dòng)，多措并舉，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平
（一） 宣傳預(yù)算管理的法律法規(guī)，增強(qiáng)依法理財(cái)?shù)囊庾R(shí)。
縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門要積極主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給對(duì)象等方方面面的工作和服務(wù)對(duì)象宣傳預(yù)算法、稅收征管法、縣鎮(zhèn)財(cái)政體制、鄉(xiāng)財(cái)縣管、現(xiàn)行各項(xiàng)收費(fèi)政策、現(xiàn)行各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)、政策制度?？h財(cái)政部門可提請(qǐng)縣政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人、財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)經(jīng)等專業(yè)人員為對(duì)象的培訓(xùn)班。去年8 月，海安縣舉辦了一期領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)經(jīng)知識(shí)培訓(xùn)班。對(duì)各鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、縣政府各工作部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了財(cái)政、審計(jì)、稅收知識(shí)培訓(xùn)，成效良好。今后此類培訓(xùn)活動(dòng)可經(jīng)常舉辦，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員納入培訓(xùn)范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所可在黨委、政府的支持下舉辦機(jī)關(guān)干部、村干部、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等對(duì)象的財(cái)經(jīng)法規(guī)培訓(xùn)班。
（二）科學(xué)編制預(yù)算。
1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制應(yīng)堅(jiān)持量入為出的原則；堅(jiān)持先保運(yùn)轉(zhuǎn)，再保建設(shè)的原則；堅(jiān)持先保當(dāng)年，再解決遺留問題的原則；堅(jiān)持謹(jǐn)慎性與積極性相結(jié)合的原則；堅(jiān)持預(yù)算收支項(xiàng)目與現(xiàn)行收支分類科目相匹配的原則；堅(jiān)持零基預(yù)算的原則；堅(jiān)持綜合預(yù)算的原則。
2. 明確編制時(shí)間。確定每年11 月下旬至12 月上旬為下年度預(yù)算編制時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這一段時(shí)間內(nèi)集中精力編制下年度預(yù)算。因?yàn)檫@一段時(shí)間當(dāng)年收支已基本完成，可取得較為準(zhǔn)確的參考數(shù)據(jù)。精力、時(shí)間也可以相對(duì)集中?？蓮臅r(shí)間上保證下年預(yù)算從次年一月起開始執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的精確性。
3. 確定編制范圍。從資金的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算內(nèi)外資金的收支預(yù)算。從編制部門的角度講，除了各事業(yè)單位按部門編制預(yù)算外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)也要細(xì)化部門預(yù)算，可按黨委辦（含黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織、宣傳、紀(jì)檢），群團(tuán)（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)）、政府辦（含政府領(lǐng)導(dǎo)）、政法、民政、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（含招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)扶持等），社會(huì)事業(yè)（含農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)）等條線編制部門預(yù)算，其中只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)事業(yè)可列項(xiàng)目支出。
4. 合理確定收入爭取目標(biāo)。稅收收入按體制核定數(shù)預(yù)計(jì)。非稅收入在充分考慮各種因素的情況下科學(xué)預(yù)計(jì)：經(jīng)常性非稅收入按全年應(yīng)征收土地租金，已計(jì)劃好的年度土地出讓金預(yù)計(jì)。而捐贈(zèng)收入，資產(chǎn)處置收入等因偶然性太強(qiáng)，不予預(yù)計(jì)。各事業(yè)部門經(jīng)營、服務(wù)收入在確定合法收費(fèi)項(xiàng)目的前提下，分析前三年收入情況，在前三年收入平均數(shù)的基礎(chǔ)上合理確定。
5. 合理確定支出控制目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員支出按工資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算；黨政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)支出按體制規(guī)定的定額確定；近幾年內(nèi)事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)支出按人均1000 元左右確定；經(jīng)濟(jì)發(fā)展（含招商引資，工業(yè)集中區(qū)建設(shè)），社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出（包括交通建設(shè)、小城建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等）按鎮(zhèn)政府確定的年度工作目標(biāo)預(yù)算并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)、人代會(huì)討論批準(zhǔn)，為了鼓勵(lì)增收節(jié)支，對(duì)各部門、各單位增加收入，節(jié)約支出給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。
6. 規(guī)范舉債并嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般情況下不得進(jìn)行赤字預(yù)算，只有當(dāng)某些事關(guān)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入年度預(yù)算后，出現(xiàn)支出總預(yù)算大于收入總預(yù)算的情況時(shí)，可考慮舉債。債務(wù)規(guī)模不得高于變現(xiàn)資產(chǎn)（如閑置的房產(chǎn)，機(jī)動(dòng)的土地等）的市價(jià)，舉債行為須報(bào)縣政府批準(zhǔn)。
7. 規(guī)范編制程序。為了加強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和可操作性，應(yīng)確定相對(duì)固定的編制程度。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)結(jié)報(bào)員，財(cái)政所人員為預(yù)算編制參與人。二是明確編制步驟，參照縣級(jí)部門預(yù)算編制過程中兩上兩下的程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算可簡化為“一上一下”的程序。由各條線、各部門根據(jù)縣財(cái)政部門規(guī)定的編制政策初步編制部門預(yù)算報(bào)財(cái)政部門審核后鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管、分管負(fù)責(zé)人審核并指出修改意見，財(cái)政部門根據(jù)修改意見修訂后報(bào)黨政聯(lián)席會(huì)討論通過，然后提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審批后，下達(dá)正式文件執(zhí)行，并報(bào)縣財(cái)政局備案。
（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。
1. 積極組織收入。在稅收收入方面，加強(qiáng)財(cái)稅部門之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，重點(diǎn)抓好規(guī)模企業(yè)的跟蹤管理；充分發(fā)揮協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)的作用，集中精力抓好稅源分散，納稅人流動(dòng)性強(qiáng)的稅種征收；在不違反稅收法律法規(guī)的前提下，采取激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，確保本地稅源不外流。在非稅收入方面，改變年終突擊征收的辦法，將收入任務(wù)分解到各個(gè)月份，爭取在當(dāng)年12 月31 日前將當(dāng)年的收入計(jì)劃完成到位。將支出進(jìn)度與收入進(jìn)度相掛鉤，凡收入任務(wù)不能完成的，黨政機(jī)關(guān)按差欠數(shù)減少下年項(xiàng)目支出預(yù)算，事業(yè)單位減少下年度人員經(jīng)費(fèi)中獎(jiǎng)金的預(yù)算，其中自收自支事業(yè)單位不能完成收入預(yù)算的可在保證其工作人員基本生活經(jīng)費(fèi)的前提下,減少下年度人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
2. 合理安排支出。人員經(jīng)費(fèi)按月支出；日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和招商引資、扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展等經(jīng)費(fèi)在預(yù)算范圍內(nèi)根據(jù)需要安排支出；項(xiàng)目建設(shè)先預(yù)撥經(jīng)費(fèi)，年終必須算在范圍內(nèi)按工程完成進(jìn)度形成支出。跨年度工程在編制預(yù)算時(shí)明確當(dāng)年完成工程量。運(yùn)轉(zhuǎn)支出、項(xiàng)目支出執(zhí)行過程中，按月統(tǒng)計(jì)分析支出情況，如發(fā)現(xiàn)有突破預(yù)算的情況，及時(shí)提出預(yù)警。
3. 合理安排結(jié)余。如果年終決算當(dāng)年有結(jié)余，如有老赤字，則首先彌補(bǔ)老赤字；如沒有老赤字，下年預(yù)算適當(dāng)增加發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的項(xiàng)目支出。
4. 依法舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債必須嚴(yán)格履行法律手續(xù)，不得向社會(huì)、自然人（包括機(jī)關(guān)干部和農(nóng)民）舉債。
5. 及時(shí)、全面分析預(yù)算執(zhí)行情況，為編制下年度預(yù)算提供參考資料。
（四）依法調(diào)整預(yù)算。
因國家出臺(tái)調(diào)資政策需調(diào)整預(yù)算的，按規(guī)定及時(shí)調(diào)整。因某些項(xiàng)目支出未列預(yù)算而又根據(jù)實(shí)際需要非辦不可的，由政府主管部門提出方案，召開人大專題會(huì)議討論通過，并報(bào)縣財(cái)政部門審批。
（五）有效監(jiān)督預(yù)算的編制與執(zhí)行。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、審計(jì)機(jī)關(guān)、縣鄉(xiāng)財(cái)政部門以及社會(huì)各界都有監(jiān)督預(yù)算編制與執(zhí)行的權(quán)利和責(zé)任。要避免人人都監(jiān)督，但都監(jiān)督不好的現(xiàn)象發(fā)生，不同的監(jiān)督主體根據(jù)各自職責(zé)針對(duì)不同的側(cè)重點(diǎn)在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，用不同的方式進(jìn)行監(jiān)督，并形成監(jiān)督信息共享機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要把預(yù)算編制和執(zhí)行情況作為政務(wù)公開的重要內(nèi)容。
（六）出臺(tái)配套措施，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化建設(shè)。
1. 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核方式，優(yōu)化、簡化考核指標(biāo)，減少和整合各類檢查、評(píng)比活動(dòng)，力戒官僚主義、形式主義，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府應(yīng)付各類檢查的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)黨委政府降低行政成本。
2. 改革支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，逐步由政府主導(dǎo)招商引資轉(zhuǎn)變到企業(yè)招商，政府推動(dòng)，盡可能降低招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。
3. 縣以上各級(jí)財(cái)政加大對(duì)改善農(nóng)村民生狀況，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的投入，盡可能地減少直至取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政提供配套資金的要求，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力。
4. 適時(shí)改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金實(shí)行一本賬核算，全面直觀地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、支出、結(jié)余的信息。
文章來源：農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)
