摘要: 文章從分析高校治理中存在的問題入手,指出高校治理結構不健全、內部控制的環(huán) 境建設不完善是其重要原因。同時建議改進高校治理結構,重建高校權力制衡體系,建立學 校黨政負責人的業(yè)績考評指標體系,制定高校財務信息披露法規(guī),加強高校內部控制的文化 建設 ,強化內審機構監(jiān)督職能,以期改善高校治理。
關鍵詞:高校治理 內部控制 權力制衡 風險管理
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2007)11-113-02
2006年11月,某著名大學原校長由于在學校分管財務的副校長挪用學校資金炒股導致巨 額 損失案中負有失察責任,其行為構成嚴重失職錯誤,引起了全國性高等教育系統(tǒng)的資金 、對外投資及基建情況清理工作。雖然這個問題的出現有其偶然性和個人原因,但是在全國 高等 教育系統(tǒng)類似的對外投資失誤、融資損失、分配不公、財務信息不真實、亂收費等等在管理 上存在的問題,卻并不少見。本文主要從分析高校治理中存在的問題入手,提出改進高校治 理結構,加強高校內部控制的文化建設、強化高校內審機構監(jiān)督職能,提高內部控制有效性 的若干建議。
一、 高校治理存在的問題及其原因分析
公司治理結構是公司制的核心,因為其牽涉到股東利益,特別是上市公司受到廣大股民 及公眾關注較多,其改革與完善問題理論界及實務界探討較多;而高校是培養(yǎng)各層次合格 人才的機構,過去從辦學到管理一直接受行政領導,計劃經濟下也相安無事。近幾年來,隨 著招生規(guī)模擴大,高等教育體制改革的發(fā)展,以及在象牙塔內不少違法違規(guī)事件的曝光,凸 顯部分高校不同程度存在著治理方面的問題。
1.權力制衡體系不完善。根據我國《高等教育法》的規(guī)定,我國高等學校目前實行的是黨委 領導下的校長負責制。高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工 作,行使學校內的各 項行政權力和學術權力、組織人事權力、經費預算、薪酬分配權力等,但是要以校長辦公會 議或者校務會議形式通過生效。同時,高校還以教職工代表大會等組織形式,依法保障教 職工參與民主管理和監(jiān)督,維護教職工合法權益。
然而,從現狀看,黨委書記和校長均由政府直接任命,雖然校長也可能是由學校內部通 過一定范圍內等民主測評產生,但須經組織部門審查,主管部門認可和委任。我國高校的權 力結構屬于行政權力模式,校長作為強有力的行政長官,代表主管部門行使權力,校黨委通 常把握學校辦學的政治方向,在學校的具體行政和學術事務上很少干預。少數高校還是書記 、校長一身兼任,校長不僅是學校的最高行政權力代表,而且也是學術權力的核心。即使在 諸如職稱評審、學位授予學術性決策中,由于學術性組織的負責人通常也由校長擔任,造成 高校的學術權力在很大程度上為行政權力所取代。這種高度集中的校長負責制,盡管有利于 貫徹政府的意志,提高政策實施的績效,但是學校的學術權力受到削弱,教授在學術決策中 的權威作用受到限制,學術權力與行政權力不能相互制衡,不能充分體現學術獨立和自由的 精神。另外,過于集中的權力結構使得學校院系和教職員工的自主權受到限制,抑制了大部 分教職員工積極性的發(fā)揮。而政府主管部門的監(jiān)管往往是走過場的各種評比檢查,很難發(fā) 現高校治理中的深層次問題,造成高校的外部監(jiān)督效果不佳。此外,由于信息的不對稱,教 職工代表大會審議通過學校的重大事項往往流于形式。以上種種現象表明,高校缺乏強有力 的權力制衡體系。
2.激勵與約束機制不健全。目前,校長及其學校管理團隊的薪酬、升遷、榮譽以及可獲得的 財政資源與學校的辦學 質量和運營水平沒有直接關系。盡管國家對高校有教學、科研評估指標,但是在資金利用、 重大決策、薪酬分配等方面缺乏明確的、統(tǒng)一的業(yè)績考評指標,因而高校的激勵與約束機制 有 待進一步明確與完善。校長在就任時政府與其并無明確的治理目標和權責合約,其權力主要 靠上級行政約束和道德約束,而學校內部的約束就相對顯得薄弱。
3.學校的財務信息未充分披露。 目前,我國高校的會計年報上報教育主管部門和財政主管部門,至多只是在每年的教職 工代表大會上宣讀,因此財務信息未能向社會公眾公開披露。除了會計報表外,國家有關法 規(guī)規(guī)章也未對應上報的其他財務相關信息做出具體的規(guī)定,因此教育資源配置的具體情況以 及取得的效果、主要負責人的薪酬確定、學校的分配原則等外界無從了解。而在美國等一些 西方國家的公立大學,國家和地方政府的法律法規(guī)都明確規(guī)定其財務信息必須像上市公司那 樣公開披露,相關納稅人和捐款人可以通過網絡等形式查閱。
上述高校治理中存在的問題究其原因主要有兩個方面:一是因為政府與高校的委托代理 關系具有特殊性,高校治理結構不完善,校長及其管理團隊的權、責、利不明確,政府對學 校黨政負責人的激勵與約束不全面;二是因為高校內部控制的環(huán)境諸如組織控制文化、目標 設定、風險評估、監(jiān)督等要素的缺失低效或無效而造成的。 二、 改進高校治理結構
內部控制與高校治理產生的基礎都是委托代理關系,均是為了確保高校目標的實現, 均提倡全過程、全方位的控制,遵循相互牽制、相互制衡的原則,兩者之間相輔相成、相互 促進,顯然,有效的內部控制有利于高校治理的完善。
1.重建高校權力制衡體系。 我國高校治理結構一般由以下幾個部分構成:作為學校的管理團隊的校長及其黨政班子 ;對學校的重大決策和行政人員的管理履行監(jiān)督職能教職工代表大會工會,以及對學校內部 控制監(jiān)督的內部審計、紀檢部門。除了充分發(fā)揮上述治理組織的職能作用外,各高校可著重 在以下幾個方面健全完善理內部結構:
(1)設立對學校的重大事項做出決策的校董事會。董事會成員由政府有關官員(如教育 部或地方教育管理人員、財政部或地方財政局有關 人員)、校黨委書記、學校教授代表、工商界代表等組成。政府作為全體公眾的代表,是高 等教育外部收益的索取者和財產所有者承擔著風險,理應最有積極性做出最好的決策,并享 有投票權。這也決定了政府必須向高校派遣董事,并直接或間接地參與對決策執(zhí)行者(校長 )的選擇。教授作為高校的辦學主體,其學術權威不容忽視,因此在董事會成員中必須占 有一席之位。借鑒英國自1987年頒布的政府白皮書《高等教育——應付新的挑戰(zhàn)》中對高校 基金委員會成員中必須有工商界代表的成功做法,建議我國高校董事會成員中也設置一席工 商界代表,這既有利于在高校這樣的非營利組織中運用企業(yè)管理的成功理念、方法與經驗, 也有利于工商界了解高校教育事業(yè)及其運營狀況,還有利于通過各種渠道籌集教育資金。
(2)董事會下設三個專業(yè)委員會。 董事會下設學術委員會、財經委員會、審計委員會,分別對學校的學術性事項、預決算 等重大財經事項、外部與內部的審計監(jiān)督事項等做出決策;學術委員會主要對學校的學科建 設、專業(yè)設置與規(guī)劃、教師隊伍建設、職稱評審、網上及書面的教學資源的建設等事項做出 規(guī)劃與決策;財經委員會主要對學校的預算、決算,教育資源的配置、重大對外投融資、對 外財務信息的披露等事項做出規(guī)劃與決策;審計委員會主要對學校內部、外部的審計監(jiān)督、 內部控制及學校風險管理的評價與監(jiān)督、學校的法規(guī)遵循情況等重大事項做出規(guī)劃與決策。
(3)設立校外獨立董事。 學?？梢藻噙x或由教育主管部門選定若干熱心于教育事業(yè)、有社會責任感、有一定管理 能力、 同時又對學校情況相對熟悉的校友作為獨立董事。同時也要選派若干名學生代表作為獨立董 事,讓學生的聲音和意愿能夠通過這一渠道得以表示并得到重視。
2.建立學校黨政負責人的業(yè)績考評指標體系。 政府教育主管部門應根據所屬高校的治理目標,建立校長、黨委書記的業(yè)績考評指標體 系,對校領導班子進行任期業(yè)績考評或年度業(yè)績考評,考評結果與校長及其他校領導的薪酬 、晉升以及榮譽掛鉤,從而形成物質激勵、晉升激勵、精神激勵三位一體的激勵體系。
同時,還要注意激勵與約束并重,用負激勵強化正激勵,實施上下左右前后360°考評 ,形成能上能下的校級干部考評任用機制。另外,學校對教育資源配置的效率效益的考評結 果還要與財政撥款經費分配掛鉤,以便促進學校優(yōu)化資源配置,注重資金的使用效率與效益 。
3.制定高校財務信息披露法規(guī)。政府財政主管部門應會同教育主管部門制定高校財務信息披 露的法律規(guī)定和操作規(guī)程, 規(guī)定高校對外披露財務信息的內容、形式、范圍,強制高校將相關信息予以公開透明,確保 高校的財務信息披露的全面性、真實性、及時性和準確性,防止舞弊、違規(guī)行為的發(fā)生。
三、強化高校內控的文化建設和內審機構的監(jiān)督職能
1.加強高校內部控制的文化建設。高校文化是高校內部的一種共享價值體系,貫穿于整個學 校的運營管理活動過程中,作 為一種無形的力量,影響教職員工的思維方法和行為方式。內部控制是高校文化的“制度力 ”和“管理力”的體現,通過內部控制的一系列的管理制度,高校將其組織文化細化成計劃 、信息與溝通、教學質量、人員組織與訓練等制度并對內控行為產生影響。在高校中強化內 控文化,要求高校的黨政負責人帶頭自覺遵守學校內部控制規(guī)定,引導教職員工特別是部門 負責人、院系領導正確履行內控責任,營造濃厚的內控文化氛圍,將內部控制理念貫穿于教 職員工的價值判斷中,最終將內部控制這一“制度力”或“管理力”轉化成“執(zhí)行力”。
2.強化高校內審機構的監(jiān)督職能。
(1)制定高校內部控制測評和高校風險管理的相關規(guī)定。 政府教育主管部門應會同其他政府主管部門根據教育系統(tǒng)的運營管理特點,制定高校內 部控制測評以及高校風險管理的相關規(guī)定,使得高校內審人員的內部控制測評與檢查工作有 章可循,指導與監(jiān)督風險管理工作有據可依。學校內審委員會還可以在規(guī)定的框架內,制定 校內的內部控制、風險管理指引,對學校內部控制的制度建設和管理流程指導、監(jiān)督。 (2)定期實施高校內部控制的自我檢查與評價。高校的內審機構要定期對校內各個層次的內 部控制或風險管理實施檢查與評價,及時發(fā) 現學校所面臨的內部和外部風險,找出學校治理中的薄弱環(huán)節(jié),特別要重點關注學校的重大 事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用等是否按照內部控制的要求,履行 科學論證與集體討論等規(guī)定的決策、管理程序。
另外,內審機構還要對學校的關鍵崗位是否按規(guī)定進行了輪崗,崗位設置和人員安排是 否符合內部控制的要求,預算的編制與確定、財務信息的披露是否合乎內部控制的規(guī)定等進 行重點評價并發(fā)表意見,充分發(fā)揮其在內部控制中的職能作用。
在檢查與評價的基礎上,內審人員利用相關專業(yè)知識為組織提供可行的管理建議,改進 內部控制流程,改善高校治理,增加組織價值。?
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(作者單位:上海電視大學財務處 上海 200433)
